2015年南岳核心景区拆迁整治项目资金
绩效评价报告
湘翼会综字（2016）第033号
我们接受衡阳市南岳区财政局委托，根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对2015年南岳核心景区拆迁整治项目资金进行了客观、公正的评价，现将绩效评价情况报告如下：
一、项目概况
（一）项目背景
南岳衡山是1982年经国务院审定的国家重点风景名胜区，1984年南岳区人民政府成立。由于景区规划滞后，上世纪90年代初，一些部门在核心景区内兴建了不少楼堂馆所，加之世居村民在景点周边建房居住和经商，南岳衡山景区出现了比较严重的“商业化、人工化、城市化”倾向。2002年，时任国务院总理朱镕基对南岳规划建设作出了“重新规划、重整山河”的重要批示。2007年3月9日，湖南省发改委下发湘改社会（2007）143号《关于对南岳衡山风景名胜区核心景区环境整治工程建设项目立项的批复》的文件，同意南岳衡山风景名胜区核心景区环境整治工程建设项目立项，标志着南岳衡山风景名胜区核心景区环境整治工作正式进入实际性拆迁整治阶段，一直延续到现在。
（二）项目内容及范围
1、项目内容
拆除28家楼堂馆所；分三批拆除村（居）民房屋及设施；兴隆水库水源保护地一级保护区房屋及设施拆除；拆迁户宅基地植被恢复；拆迁户安置地基础设施建设；拆迁户临时接水电及水电入户电力、电信、有线电视入地直埋或管道埋设等。
2、项目范围
计划2007年拆除28家楼堂馆所（其中，区外单位17家，区属单位11家）；计划2007年年底前完成第一批村（居）民（主要指胜利坊—福严寺、白龙潭—南台寺、广济寺周围）的拆迁；计划在2010年年底前完成第二批（包括福严寺—西岭、西岭—南天门）、第三批村（居）民的拆迁。
（三）绩效目标
按照“重新规划、重整山河”的指导思想，切实搞好南岳衡山风景名胜区核心景区拆迁整治工作，真正实现资源持续利用和旅游可持续发展。
二、项目资金及项目管理情况
（一）项目资金总投入情况
据南岳区核心景区整治搬迁工作办公室统计，2008年至2015年南岳区财政用于南岳衡山风景名胜区核心景区拆迁整治项目和兴隆水库水源地保护区村民房屋拆迁资金累计3913.82万元（不包括政府无偿提供的由村民自建安置房的土地成本和政府对拆除28家楼堂馆的补偿费用）。
（二）项目资金实际使用情况
1、2008年拨款60万元，2009年拨款122.91万元，2010年拨款58.77万元，2011年拨款868.69万元，2012年拨款866.93万元，2013年拨款432.71万元，2014年拨款852.61万元，2015年拨款651.2万元。
2、2015年南岳区财政局向南岳区核心景区整治搬迁工作办公室拨款651.2万元，共支出642.11万元。主要用于：拆迁补偿506.57万元、安置点建设工程98.76万元、危房及生活补助1.68万元、工作经费11万元、设计费7.2万元、规费8万元、水电抢修费2万元、咨询费0.8万元、招待费0.6万元、加班工资5.5万元。
（三）项目资金管理情况
1、衡阳市南岳区人民政府于2011年5月9日制定了《南岳区景区村（居）民搬迁安置补偿方案》；
2、衡阳市南岳区人民政府于2015年7月27日制定了《南岳区景区村（居）民及房屋拆迁安置补偿管理办法》；
3、南岳区核心景区整治搬迁工作办公室单独设置了南岳衡山风景名胜区核心景区拆迁整治项目专账；
4、南岳区核心景区整治搬迁工作办公室制订了《景区村民房屋拆迁工作流程》；
5、南岳区核心景区整治搬迁工作办公室代表南岳区政府与被搬（拆）迁人签订《南岳区景区搬（拆）迁安置补偿协议书；
6、南岳区核心景区整治搬迁工作办公室代表南岳区政府与有关单位签订与安置房建设等有关的合同。
（四）项目的组织及管理
1、南岳区先后成立了南岳区核心景区环境优化工作领导小组、南岳区核心景区整治搬迁领导小组等临时性决策机构和南岳区核心景区环境优化工作办公室、南岳区核心景区整治搬迁工作办公室等临时性办事机构。
2、从2014年开始。南岳区核心景区整治搬迁工作办公室设在南岳衡山国家级自然保护区管理局内。
三、绩效评价原则、绩效评价方法、绩效评价实施过程
（一）绩效评价原则
主要有经济性原则、效率性原则、有效性原则、平等性原则。
（二）绩效评价方法
主要有成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。
（三）绩效评价实施过程
1、前期阶段。签订绩效评价业务合同、开展前期调查、编制绩效评价工作方案、绩效评价指标表、绩效评价基础数据表；
2、现场评价阶段。
3、后期阶段。编制和提交绩效评价初报告；意见反馈；提交绩效评价正式报告和绩效评价工作底稿。
四、绩效评价结果及分析
（一）绩效评价结果
通过现场评价，根据《2015年南岳核心景区拆迁整治项目绩效评价指标体系》设定的评分标准，从项目决策、项目管理、项目绩效等方面逐项评分，2015年南岳核心景区拆迁整治项目资金绩效评价综合得分为 85分。
（二）绩效指标分析
1、项目决策
绩效指标涉及项目目标、决策过程、资金分配三个方面，现分析如下：
（1）2015年南岳核心景区拆迁整治项目的项目目标较为明确。
（2）2015年南岳核心景区拆迁整治项目的决策依据较为客观、决策程序较为合理。
（3）2015年南岳核心景区拆迁整治项目资金分配较为合理。
2、项目管理
绩效指标涉及资金到位、资金管理、组织实施三个方面，现分析如下：
（1）基本上能在规定时间将80%拆迁补偿款预付款打入拆迁户账户；
（2）能按规定结清拆迁户余款；
（3）能按规定开设专账；
（4）组织机构健全，分工明确。
3、项目绩效
绩效指标涉及项目产出、项目效果二个方面，现分析如下：
（1）拆除数量
2015年共拆除房屋13户（其中，兴隆8组阳新华房屋已倒塌不需要组织拆除），占地面积2653.18㎡，建筑面积4126.93㎡。其中，拆除拜殿村房屋1户，占地面积327.51㎡，建筑面积376.53㎡；拆除岳林村房屋3户，占地面积604.52㎡，建筑面积953.53㎡；拆除兴隆村房屋9户，占地面积1721.15㎡，建筑面积2796.87㎡
（2）拆迁安置情况
2015年村民拆迁安置全部采用统一安置地和房屋补偿方式，其主要内容为：首先，是宅基地补偿。对符合条件的拆迁户，政府按“一户一宅”原则，在统一规划的地段，向每户无偿提供两空宅基地，土地户型为7.5M×14M或7.5M×15M；其次，是货币补偿。对房屋、设施，政府按湘政函（2010）54号文件进行货币补偿，政府额外增加保护资源外迁补偿。
（3）拆迁旧址植被恢复情况
拆迁旧址基本上及时还绿。
五、主要经验及做法
1、依法依规合法拆迁。
2、规划有序文明拆迁。
3、体现和谐人文关怀。
六、存在的问题
（一）支撑拆迁提速的动力不够强劲
从完成进度看，南岳核心景区拆迁没有按时完成任务。
1、拆迁进度慢
南岳核心景区拆迁整治项目，始于2005年。2005年12月发布的《南岳衡山风景名胜核心景区村民危房改造实施细则》规定，第一批次的危房和属于山洪及地质灾害多发地段的危房应实施异地搬迁。2007年6月南岳景区内村民危房改造专题会议纪要指出，尽快对外公布第一批拆迁村民房屋对象名单。景区村民的整治搬迁始于2008年。2011年4月正式确定核心景区整治搬迁范围，第一批搬迁户98户，应拆除房屋103栋，截止2016年6月，7年时间拆除核心景区83户（注：系分家后数据，出自《2015年总结》）村民50栋房屋，平均每年拆除房屋7栋。需要指出的是，2015年拆除房屋13户，其中，属于核心景区的房屋有4户，属于兴隆水库水源地保护区村民房屋有9户。
2、推进核心景区拆迁的难度大
据不完全统计，现在居住在核心景区的村（居）民还有400-500户（注：由核心景区拆迁办范局长提供），而且，每年的人口在净增加，户数在增多。
目前，老百姓对搬迁到山下的积极性不高。主要有以下原因：
第一、政府不能强拆。
第二、政府按2010年出台的文件标准进行补偿，补偿标准太低。
第三，政府没有预留较佳位置土地安置百姓，现有安置地点距主城区或客流集中地方远，不临主干道，不便经商，加上政府取消了对拆迁户安置正式工作的就业，拆迁户生存压力大。
第四、政府对景区居民（含村民和单位职工）新建房和居民现有房屋，没有按“只做减法、不做加法”的总原则管理到位，在一定程度上削弱了政府公信力。
第五、第一批28家楼堂馆所拆迁没有做到应拆尽拆，有的还巧立名目进行改扩建，其实是在营业，没有从根本上达到保护环境、减少污染的目的。
（二）现行的拆迁补偿模式难以为继
现行拆迁补偿文件依据是衡阳市南岳区人民政府《南岳区景区村（居）民及房屋拆迁安置补偿管理办法》（岳政发［2015］10号）。
现行拆迁补偿模式是统规自建。统规自建安置方式存在二个弊病：
一是对拆迁户实行“一户一宅”免费供地政策，土地利用率不高，南岳土地资源奇缺，如不对现行政策进行必要调整，恐怕难以为继。
二是建设管理难度大，表现在：临时接电、接水，矛盾多；基础设施建设，由于要走招投标等程序，工作进度慢，拆迁户意见大；绿化、路灯、道路、水电入户等方面不能及时跟上，拆迁户不满意，
（三）身心疲惫机制不畅工作怕担责
南岳区核心景区整治搬迁工作办公室目前设在南岳衡山国家级自然保护区管理局，其成员来自区内各机关事业单位，没有专职人员。部分南岳区核心景区整治搬迁工作办公室人员向绩效评价小组反映，他们工作压力特别大。首先，自保局的工作职责是如何保护南岳自然资源，本身的的任务很多、很重要，没有力量去主抓景区整治搬迁工作。其次，南岳区核心景区整治搬迁工作办公室没有编制，没有登记，是政府临时性机构，南岳区核心景区整治搬迁工作办公室以前与村民签订拆迁合同或者与企业签订的施工安装合同都是不合法的，万一打起官司，南岳区核心景区整治搬迁工作办公室工作人员是经不起折腾的。因为，政府临时性机构不具有在社会经济生活中与其他单位进行交往的各种法律权力，不是法津规定的规范对象，不能独立承担民事、行政责任，如果要谁承担责任，只能是去找政府，很麻烦的。
（四）部分档案资料签字手续不全
一些重要基础数据表缺少相关人员签字。以旷文秋家拆迁档案为例，“房屋拆迁（结构、装饰）设施调查表”无镇、村指挥部成员签字；“房屋拆迁补偿计算表”无经办人签字；“室外附属设施拆迁补偿计算表”无填表人、审核人签字；“青苗补偿计算表”无审核人、审批人、制表人签字；“青苗调查表”无调查人签字。其次，缺房屋拆迁前后照片。
（五）拆迁旧址没有做到100%还绿
经区财政局监督，根据随机原则，绩效评价人员实地核查在2015年签订了景区搬（拆）迁安置补偿协议书的7户拆迁户旧址植被恢复情况。其中，岳林村1组2户、兴隆村5组1户、兴隆村6组1户、兴隆村10组3户。抽查面为50%。经观察，除兴隆村10组谭娟的杂屋8.7 M×4.4 M因特殊情况未拆除外，其他6户拆迁户旧址均已全部还绿，植被恢复良好。
（六）工作经费超标
2015年共开支工作经费11万元，其中，付南岳镇5万元，付综合执法大队2万元、付环卫局2万元、付景区管理处2万元。根据《南岳区政府性投资建设项目工作经费管理办法》（岳政办发（2009）40号）规定，1000万元以下项目工作经费率为1%，2015年最多列支工作经费6.5万元，工作经费超支4.5万元。
七、建议和改进措施
（一）以改革精神破解核心景区整治搬迁瓶颈
1、以人为本，尽量考虑拆迁户的合理诉求
（1）建议在土地规划中预留较好地段作为有农家乐的拆迁户安置用地。
（2）合理考虑村民外迁就业问题
（3）建立拆迁补偿与现行物价相联动的调整机制，聘请中介机构对拆迁资产价值进行评估，科学合理确定拆迁补偿标准。
2、将景区房屋拆迁与单位及村（居）民建房、维修管理紧密结合起来，切实贯彻“只做减法、不做加法”的总原则，实现保护环境、减少污染，恢复原生态的目的。如对第一批28家楼堂馆所拆迁做到应拆尽拆，坚决扫除死灰复燃、重新营业的现象；对景区单位和村民新建房一个标准、一视同仁，对违建的各种行为严厉制止，违章就拆，严禁以罚代拆，并确保公开、公平、公正。
（1）严禁在“禁止建设区”内修路。
（2）对村（居）民房屋维修实行严格管理
为有效杜绝村（居）民借维修之名行扩建改建、重建之实，对村（居）民维修房屋在审批报告前要增加前置条件：村民书面承诺不增加高度保持原设计外貌、不重建或变相重建、不扩建、不加层、不升高原设计高度，不动基础或主梁，如有违反，同意政府无偿拆除其增高、扩建部分或同意外迁出景区；同时村委会应在该报告上担保不袒护不讲情。另外，政府应建立公开透明的自我约束机制，方便接受群众监督，自觉做到公平公正，维护政府公信力。
（3）每年对景区内房屋至少进行一次普查
建议每年组织规划、城建、国土、景区执法等部门对景区单位及村（居）民每栋房屋是否审批新建是否一视同仁或是否存在违建进行拉网式普查，并邀请其它未批准建房的村的村民代表或人大代表进行全程跟踪监督。将现有面积与原批面积、现有高度与原有高度进行比较，一经发现，坚决拆除，决不姑息，不让单位及村（居）民对长期依赖在山上经营存在幻想。
（4）规范现有农家乐经营
为保护城区水源和南岳生态环境，对排污不合格不达标的坚决不允许开农家乐对外营业。
3、将核心景区整治搬迁与南岳衡山森林景观格局优化有机结合，按照森林景观格局优化方案要求对拆迁旧址进行绿化。
4、多方筹措资金，适当增加财政投入，适度进行资本运作，恰当引进合格战略投资者。
（二）将“统规自建”改为“统规统建、商住一体”模式
新模式的最大亮点是节约土地。
（三）改由项目法人与村民签订拆迁安置协议或与企业签订合同
2004年6月，国务院办公厅在《关于控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的通知》中要求，政府部门要从过去直接组织房屋拆迁中解脱出来，严格依法行政，实行“拆管分离”，政府行政机关不得干预或强行确定拆迁补偿标准，以及直接参与和干预应由拆迁人承担的拆迁活动。
如《安徽省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（皖政办明电〔2003〕70号）明确规定：“任何地方不得以政府、部门或建设指挥部等名义实施拆迁，不得降低补偿安置标准，切实维护被拆迁人的合法权益。”
综上所述，政府临时性机构不宜与村民签订拆迁安置协议或合同，否则，政府会承担无限责任，改由项目法人与村民签订拆迁安置协议或合同是恰当可行的。
（四）不断完善拆迁手续，拆迁资料要及时归档
建议对所有的拆迁档案进行回头看，缺啥补啥，不留问题“死角”，所有拆迁户资料都要及时装订、专人保管。
（五）拆迁旧址必须及时全部还绿。
（六）控制工作经费支出标准，严格执行《重点建设项目工作经费管理办法》。
湖南天翼有限责任会计师事务所 中国注册会计师：
中国注册会计师：
中国衡阳市 2016年12月 17 日
附件：
1、绩效评价基础数据表
2、绩效评价指标表体系