编者按：在今年初召开的全国国土资源工作会议上，姜大明同志代表国土资源部党组提出，要把“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”，作为当前和今后一个时期国土资源工作在大局中的定位。
姜大明同志说，这个定位是“部党组按照以人为本、全面协调可持续的科学发展要求，经过反复研究、充分论证而提出来的”。我们理解，这既是国土资源管理工作的基本定位与原则，是基于现实的国情分析进而加强和改进国土资源管理工作的新思维，也是不断提高资源保障和管理服务水平的必然要求。作为国土资源工作的重要一环，矿政管理毫无疑问地也必须把这个新的“定位”加以深刻理解并付诸具体行动。
那么，快8个月过去，这个新的“定位”到底落实得怎么样？有哪些好的做法与经验？遇到了哪些问题与难题？
日前派记者赴湖南邵阳市国土资源局及有关单位进行了实地调研、采访，并撰写了长篇通讯《从“新定位”角度看邵阳市的矿政管理》，主要介绍这个局认真研究与落实国土资源部党组在年初提出的国土资源工作“新定位”及其在矿政管理工作中的具体实践与做法。从本期开始，本报将分三次刊出这篇文章。初衷是，希望通过这篇报道，能够对新形势下基层国土资源工作特别是矿政管理工作提供某些启发与借鉴。
九龙岭镇位于邵东县城西南部15公里左右，是著名音乐家贺绿汀和“新闻怪杰”严怪愚的故乡。但外界较少人知道，这里也是一个矿产资源比较丰富的地方，有煤、铁、石膏、锰等，以煤、锰为主，尤以锰矿资源见长。
在一段时间里，受矿产品价格高企的影响，不少非法分子盘踞在这里盗采。“镇上村民看到的满是灰色的渣土，闻到的是刺鼻的硫磺味，喝到的是受污染的水；镇里的森林被毁、植被消失、水渠被损、池塘被填埋、河道被淤塞……”记者前不久到九龙岭镇芦山村采访的时候，谈到矿业秩序整治前的乱象，村民阮祥斌至今记忆犹新。
“2011年县里开展矿产开发秩序整顿之后，仅仅过去几年时间，我们这里的山又变绿了，水变清了，井水又甜了。”说这番话的时候，阮祥斌的脸上露出了笑容。
九龙岭镇发生的巨变，只是邵阳市近年来实施重拳整治之后矿业秩序实现根本好转的一个缩影。
邵阳是湘中偏西南的一个地级市，旧称“宝庆府”，现辖三区八县一市，邵东是其东部的一个县。
谈到邵阳市近些年来矿政管理取得成效的原因，该市国土资源局局长谢景峰在接受记者采访时把它归结为“观念变化”。谢景峰说：“矿业开发秩序整治这些年来年年都在搞，但很难走出‘整治——反弹——再整治——再反弹’的怪圈。于是我们开始寻找其中的症结。经过调查研究，我们认为问题出在矿政管理的观念上，也就是说，‘猫捉老鼠’、一阵风式的整治是行不通的。为此，我们提出了日常管理规范化、矿山整治常态化、资源利用集约化、矿山监管制度化的‘四化’理念，并贯穿于具体的行动中，收到了良好效果。”
据记者了解，近年来特别是近两年来，根据十八大提出的生态文明建设与国土资源部党组提出的“新定位”要求，着眼于建立良好的矿产资源开发秩序长效机制，将资源优势转化为产业优势与经济优势，邵阳市国土资源局一班人主动作为，创新机制，多措并举，在注重保护、集约节约的基础上，在矿政管理中进一步突出绿色矿山建设和保护群众权益，探索出一条“政府引导，市场运作，以整治促整合，以共识促共赢”的新路子，为贯彻落实“新定位”提供了一个很好的范例。
乱而思治
应该说，新中国成立特别是改革开放以来，矿产资源的勘查、开发，改变了邵阳市长期以来缺少工业，经济发展单纯依靠农业和手工业的历史，为邵阳市的经济发展做出了巨大贡献。但也无须讳言，由于种种原因，矿业开发中也存在诸多的矛盾和问题。
据记者了解，开展大规模矿业秩序整顿前的2007年，该市开发利用的矿产有23种，持证矿山753家，其中省级发证矿山198家、市级50家、县级505家。此外，还有大量的无证开采的非法小矿山。比如采石场，全市计划发证280家，但实际上营运的采石场达到600多家。按矿山规模划分，大型矿山仅1家，中型矿山3家，小型及小矿山达749家。全市实际年产矿石量1684.26万吨，从业人员累计达3.4万人。另据邵阳市政协2009年11月向市委市政府提供的一份建议案中透露：受利益驱动，在该市各县、区，无序开采、违法开采、非法盗采矿产资源的现象不同程度地普遍存在。
以该市所辖的邵东县为例。整治前，仅该县九龙岭镇和魏家桥镇，非法采锰点就达110个，139人非法采矿，破坏耕地91.7亩、林地1458.3亩，损坏水利设施15处，造成尾砂坝31个。
九龙岭镇的群众说，非法开采已严重威胁到了村里的水安全，灌溉的水库被污染了，井水也不能喝了，只能到十几里外的镇上买纯净水，家里养的鸡喝了受污染的河水都被毒死了。不少村民因此而上访的络绎不绝。
在该县界岭乡，由于部门分割、多头治水，小煤矿权证管理混乱，异地监管，特别是一些小煤矿唯利是图，乱采滥挖，在没有采取任何环保措施的情况下，随意排放废水，堆放矿渣，也从不对采空区进行充填，引发了地面沉降、房屋开裂、山体滑坡、泥石流等地质灾害，毁坏了山林，并严重破坏或污染了水源，当地老百姓人心惶惶……
更让心揪心的是，由于这些小煤矿矿主利欲熏心，置挖煤的农民工的安全于不顾，坑道不少地段既没有必要的支护，也没有必要的防护措施，出了事故往往采取“私了”的办法；在煤矿防尘、峒内通风设备以及劳动保护用品等方面的投入也是几近于零，更谈不上给职工上缴社会保险。职工在挖煤时长期大量吸入煤炭粉尘，不少矿工患上肺矽病等职业病而无人过问。矿主既不给他们治病，也不给任何补偿，一些人患了病就自认倒霉，只好回家等死……
邵阳市国土资源局副局长罗钢男将该市开展矿业秩序整治之前矿业发展中存在的主要问题归结为五个方面：一是矿山数量多、规模小，大矿小开、一矿多开，一些地方乱采滥挖现象严重。二是矿山开发、利用方式粗放，“三率”总体水平不高，资源综合利用率低，浪费严重。三是重采掘、轻加工，以销售原矿为主，精深加工落后，产业链较短，产品附加值较低。四是矿业集中度很低，产业优势不明显。五是一些矿山企业重开采、轻生态环境保护与治理，矿山环境监测体系不健全。特别是老矿山和闭坑矿山遗留问题多、治理工程量大、资金少、难度大。
急功近利，不计生态环境效益乱采滥挖，加之历史欠账太多，发展方式粗放，生态补偿机制和监督管理机制不健全，使得在相当长的一段时间内，矿业开发不仅没能成为促进当地经济增长和改善民生的重要手段，相反给当地留下了在短时间难以偿还的环境负债。
邵阳市的矿业秩序到了非彻底整治不可的时候了！
重拳出击
邵阳市分管国土资源工作的副市长周国利至今还记得这样一个场景：2012年7月24日，湖南省深入整顿和规范矿产资源开发秩序总结表彰会在郴州召开。作为全省先进单位的代表，周国利登上主席台，从时任湖南省常务副省长于来山的手中接过了金光闪闪的奖牌，并在会上作了典型发言。
据说那些天，周国利的心情一直很激动。毕竟，这一切来之不易——
从2010年11月起，邵东县掀起了一场重拳整治非法开采的矿政“风暴”。当月14日，邵东县委县政府在九龙岭镇召开整治现场大会。时任邵东县委书记周国利在会上说了一句狠话：要彻底将非法开采“一脚踩死！”
熟悉情况的人知道，邵东县的整治行动只是当时邵阳市适时开展的大规模整治行动的一部分。
事实上，鉴于邵阳市矿业开发的严峻形势，邵阳市从2011年11月初就全面启动了这场声势浩大的专项行动。事前，邵阳市人民政府与各级县人民政府签订了维护矿产资源开发秩序责任书，市县两级政府分别成立整顿和规范矿产资源开发秩序领导小组，建立了由当地人民政府负总责、各有关部门分工负责的责任体系。
为此，邵阳市政府还制订了以邵东九龙岭锰矿区等17个矿区为重点矿区，以锰、金、煤、石膏、炭质页岩为重点矿种，以打击无证开采、越界开采等违法活动和整治地质环境破坏矿区为重点内容的整规工作方案，并将整规工作细化为16项。12个县、市、区也分别制订了详细的工作方案和实施方案，建立了查处责任制，并与乡镇签订了责任状。
据记者了解，为了统一认识，排除干扰，早在重拳整治矿业秩序之前的2010年，该局就在全市国土资源系统中开展了为期一年的以“两整治一改革”为主要内容的专项行动，围绕“土地出让、矿业权出让、项目发包、土地和矿业权评估”这四个环节，着力解决领导干部违规插手、干预国土资源领域活动的问题，重点查处在土地和矿业权出让审批中，非法批准、低价出让、擅自批准改变用地性质等涉土涉矿违纪违法案件。
在2011年11月开始的整规行动中，各地集中力量和时间，重拳出击，不留井口、不留设备、不留厂棚、不留人员、不供电源、不留后患，强力打击非法开采行为，对无证矿山（井）实施强制关闭。据统计，在这次行动中，仅邵东县就彻底关闭了110个非法采锰点，关闭煤矿3家，煤矿总数从21家减至18家；关闭采石场14家，采石场从55家减至41家；关闭石膏矿1家；捣毁工棚、洗砂设备和水电设施45处，切断供电设施20处，收缴洗砂机等机械21台、矿产品650余吨。16名非法采锰主犯悉数到案，2名镇干部被立案查处，11名村干部就地免职，行政处罚42人，刑事立案13人，收缴违法所得800多万元。
在市、县两级国土资源部门查处超深越界的同时，邵阳市还专门聘请了多家技术单位进行检测和复查，查出存在超深越界开采的矿山62家，对55个超深越界的矿山依法依规进行了立案查处，对超深越界的地方全部封闭，退回界区内生产。全市排查所有持证矿山超深越界情况后，制作了水泥界桩点271处，对所有煤矿135个密闭处和叉道口进行了标识，在矿井地面制作采矿权标识牌130块，接受社会各界监督。
从2013年年末岁初起，邵阳市还掀起了一场有史以来规模最大的煤炭行业资源整合行动：按照湖南省政府批复和批准的整合实施方案，对要求关闭整合的小煤矿一律不办理延续登记，坚决予以关闭或整合。
作为湖南省的一个产煤大市来说，这无疑会产生强烈的阵痛，特别是一些民营煤矿，前期资金投入大。怎么能够让他们在较短的时间内理解这次整合行动？对一些市、县那些历史遗留问题多，包袱重，关闭成本高，职工安置难的国有煤矿，如何让他们服从大局，自动关停？
一道道难题摆在邵阳市政府和相关部门面前。最终市委市政府痛下决心：全市现有的107个煤矿，根据不同情况：关闭65个，且必须在短时间内全部关闭到位！
一时间，市、县、区镇层层立下军令状，各级政府主要领导挂点入矿，部门联动包干到人，全市掀起了一场轰轰烈烈的小煤矿退出大行动：省委省政府领导下矿督导，市委市政府领导天天调度，主管部门入驻煤矿。终于，在2014年新春的钟声敲响之前，邵阳市各县市区都圆满地完成了任务，递交了一份满意答卷。
据了解，在这次整规行动中，邵阳市还探索、创新并逐渐形成了保持良好矿业秩序的几个“模式”，虽是土生土长，但却极具个性且实用。
打击非法开采的“司法提前介入”模式。过去，邵东县的国土资源管理执法手段单一、强制措施缺位，在历次整规行动中，屡屡陷入“封矿容易抓人难”的尴尬境地。为此，该县在整规工作中加强与纪委、公安、检察、法院等纪检司法机关联动，县公安局派出两人、法院派出一人常驻县国土资源局，并设立了公安法院执勤室，县纪检会、监察局直接派人参加打击非法开采联合行动，实行司法提前介入，重点查处非法矿主、通风报信人员、参股国家工作人员，成效十分显著。
查处矿产资源违法案件的“非诉审查”模式。为减少当事人经济损失，武冈市探索实行了“通知类准行政行为”非诉审查。国土资源部门在向非法采矿者下发《责令停止法行为通知书》后，如果对方拒不执行，国土资源部门可就通知书内容向法院申请强制执行。法院经过合法性审查，组织当事人、申请人召开听证会后，在3日内裁定责令被申请人停止非法开采行为，并对非法生产设备张贴封条；若当事人仍继续违法生产，将依法对其实施司法拘留，彻底将矿产违法行为消除在萌芽状态。施行非诉审查后，司法介入时间由原来的几个月缩短至几天，行政执法效率显著提高。
集中授权公安机关治矿的执法模式。邵阳市大祥区国土资源、林业、水利等部门及乡镇、办事处，将各自打击矿产资源非法开采的案件查处权限，集中委托授予区公安机关，并每年支付一定的整规工作经费，由派出所负责矿区巡查，区公安局结合火工产品管控、社会治安管理等工作组织打击非法开采行动，也取得良好效果。
为了巩固成果，防止乱采滥挖等现象反弹，彻底杜绝违法开采行为，邵阳市国土资源局坚持“严而又严”的原则，一方面结合矿产卫片执法检查，继续清查各类违法违规行为，严肃查处违法案件；另一方面，认真落实执法责任制，加强矿山动态巡查力度，并结合实际情况，划分不同巡查区域，明确巡查任务，落实职责。2013年，该市共发现矿产资源违法行为133起，当场制止103起，全年共立案查处矿产资源违法违规案件30起，移送司法机关追究刑事责任9人次。邵东县每年由财政出资50万元，在全县998个行政村各聘任1名国土资源信息员，建立县镇村三级巡查网络，严格控制了非法勘查开采、超深越界开采等违法违规案件的发生。
保障发展
在矿政管理工作中，有一个很重要的信条常常被我们遗忘或者很少提及，那就是整治只是手段而非最终的目的，真正的目的是促进矿业科学发展、绿色发展，让合法开发矿业的市场主体——矿山企业获得较好的经济效益，并由此惠及国家和地方的经济社会发展，并让矿区的群众从中受益。
目前，邵阳市有持证矿山在700余家左右，年产矿石1600余万吨。谢景峰告诉记者，“邵阳是一个经济欠发达地区，工业基础薄弱，经济发展任重道远。如何通过合理地、绿色环保地开发和节约集约利用矿产资源；如何提高产业的集中度，充分地挖掘潜力，提高产品的附加值，切实将资源优势转化为经济优势，推动邵阳市经济社会的可持续发展，并且为改善民生贡献力量，是我们一直在思考的课题，我们也在这方面进行了大胆的探索与实践。”
据了解，近几年来，邵阳市国土资源局充分发挥自身的职能作用，同时充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。他们制定了《关于促进邵阳矿业发展的若干意见》，并从做好协调服务、培育龙头企业、推进资源整合、促进资源集中、减轻企业负担、做好用地保障、建立激励机制等九个方面开展工作，支持矿业持续健康发展，真正发挥其基础产业的优势。
在推进矿业权市场建设上，该局在科学、合理地设置矿业权的基础上，进一步严格规范矿业权审批和矿产资源规划实施，培育统一、开放、竞争、有序的矿业权市场。凡是新设立的符合条件的矿业权，一律实行有偿出让。
在矿产资源利用总体规划中，该局坚持抓大放小的原则，将优质资源优先配置给大型矿山，并保留一部分矿区作为战略资源予以保护，重点扶持壮大以牛马司煤矿为龙头的煤、焦、铁一体化采、选、冶集团，以宝庆电厂为龙头的电煤一体化集团，以新龙矿业为龙头的锑矿集团，以洞口县江口铁矿为龙头的铁矿资源集团和以江口锰矿区为重点的锰矿资源集团，形成大矿业、大开发局面。
针对矿业权设置过小、过散及不合理等问题，该局制订了整合方案，加大矿山关闭与资源整合力度。关闭规模小、资源利用率低、经济效益差、污染环境严重的矿山企业，解决矿山布局不合理的状况。近年来，该市关闭非法小矿点600多个，煤矿从原来的200多家关闭整合到55家，使一批真正有实力的企业进入到矿产资源开发领域。
多年的工作实践，使谢景峰深刻地认识到，资源整合，促进矿业企业做大做强，形成产业优势，关键是要解决好认识问题和利益平衡的问题。谢景峰说：“在撮合矿业企业联姻中，我们不搞越俎代庖，也不搞拉郎配，而是采取‘政府牵线搭桥、企业平等协商’的方式，即企业认识问题由政府解决，利益问题交给市场配置，不干涉企业利益分配，鼓励企业按照市场机制依法自主推进资源整合，提升龙头企业的综合竞争力。这样，较好地处理了各种利益关系和复杂矛盾，政府与企业、企业与企业在共识中获得了共赢。”
龙山矿区位于新邵县与涟源市的交界处，原来设置有5个矿权，同时与娄底涟源市的龙山锑矿存在矿界矛盾，还有非法采矿点100多家。2006年以来，邵阳市国土资源部门多次牵头组织对该矿区进行整治，在关闭非法采矿点的基础上，邵阳市国土资源局多次主动与涟源市协商，牵线组织召集相关矿业权人协商，形成六矿合一的共识，桂龙金锑矿930矿井由新龙矿业（有限责任公司）合理补偿后关闭，涟源龙山锑矿、礼坪联合金锑矿、桂龙金锑矿、太芝庙联合金锑矿由新龙矿业出资5000多万元以整体收购方式整合。整个整合过程中，政府始终参与引导与指导，而不干涉企业利益分配，企业通过平等协商取得共识，化解了矛盾，矿业权人获得了共赢，矿区“乱、小、散”的局面得到彻底改变。
在该局的牵线下，洞口县江口锰矿区的山胜锰矿也与湖南三口锰业协商，实现了成功整合，经济结构和产品结构链进一步优化，企业的经济总量进一步扩大，经济效益明显提高。
多年的努力，换来的是邵阳市矿政管理工作崭新的局面。邵阳市从2007年以来五次被湖南省政府评为维护矿产资源开发秩序先进单位，邵阳市国土资源局也因在矿业权实地核查等矿政管理工作中表现突出而被评为全国先进单位。如今，该市矿产资源开发管理已步入良性轨道。
谈到下一步的工作，谢景峰告诉记者，邵阳市要在巩固现有整规成果，防治“死灰复燃”和建立矿业秩序长效机制的基础上，进一步推进绿色矿山建设，特别要积极做好和谐矿区建设，形成矿山企业支持地方发展，群众支持矿业开发，矿业开发惠及当地群众，地方政府、矿山企业、矿区群众共享开发收益和发展成果的和谐局面，实现资源开发的经济效益、环境效益、生态效益和社会效益。