湖南省发展和改革委员会办公室

2021年8月30日印发

第一章 发展基础和总体要求

推进新型城镇化，必须立足省情，准确把握我省经济社会发展新趋势，遵循城镇化发展规律，科学谋划、走正走实具有时代特征的新型城镇化道路。

第一节 现实基础

“十三五”以来，我省深入实施新型城镇化战略，城镇化进程持续加快，城镇化质量大幅提升，城乡面貌进一步改善，城乡融合发展取得重要进展。

城镇化水平稳步提升。“十三五”期间，全省城镇人口从3451.88万人增加到3904.62万人，年均增加97.7万人；城镇化率由50.89%提高到58.76%，年均提高1.57个百分点，超过全国平均增速。

城镇空间格局逐步优化。以长株潭都市圈为核心引领、以区域中心城市、城市群为主要载体，以县城和小城镇为重要补充的大中小城市协调发展的城镇化格局基本形成。长株潭一体化进程不断加快，一卡通应用不断拓展。洞庭湖、大湘西、湘南地区城镇化加快推进。宁乡市、邵东市等完成撤县设市，中等及以上城市城镇人口规模占比增加，城市等级规模不断优化。

城镇综合承载能力不断提高。交通出行日趋便捷，高速公路总里程达到6951公里，实现了县县通高速。环卫设施日趋完善，城镇生活垃圾无害化处理率达到99.6%，地级以上城市建成区黑臭水体消除比例达到98.4%。基础设施补短板取得重大成效，5G等新一代信息基础设施加快布局。

城镇品质不断升级。县以上城镇建成区人均公园绿地面积达到12.1平方米，全省已成功创建国家园林城市（县城）16个、省级园林城市（县城）40个。创建全国文明城市10个、国家级历史文化名城4个、中国历史文化名镇10个。推进公共服务均等化，超额完成消除义务教育大班额任务，实现了乡镇卫生院全科医生、县市二甲公立医院全覆盖。

农业转移人口市民化成效明显。实行宽松的户籍管理制度，进一步放宽大中城市落户条件，全省基本取消落户限制、长沙市基本取消重点人群落户限制。全面实施新型居住证制度，持证人在劳动就业、基本公共教育、基本医疗卫生服务、住房保障、社会福利、社会救助等权利上享有与当地户籍人口同等权益，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

城镇发展体制机制不断完善。人口市民化成本分担机制、农村土地制度改革、省直管县、扩权强镇、城镇综合管理等方面改革取得明显成效。长沙市、株洲市、常德市等试点地区走在全国前列，新型城镇化试点和特色小镇的示范带动效应不断显现。

同时，也存在农业转移人口落户积极性不高；土地城镇化快于人口城镇化；大城市数量偏少规模偏小，对周边地区辐射、带动能力相应较弱；城乡环境基础设施和公共服务配套承载力弱，城乡供给失衡，二元结构依然明显；大中城市交通拥堵、教育医疗资源短缺等“城市病”不同程度存在；乡镇功能不全、基础设施薄弱、公共服务欠账、产业支撑能力不强等问题。

第二节 发展态势

我省城镇化正迈向高质量发展阶段，发展速度、发展动力、承接载体、主体形态、空间格局、人口结构、群众需求等都将呈现出新特征与新趋势。

人口梯度转移与集聚是最基本的趋势。城镇集聚产业，拥有更多的就业岗位和更优的公共服务，人口由农村向城市、由中小城镇向中心城市、由欠发达地区向发达地区转移仍将是今后一个时期的大趋势。但受潜在经济增长率下降、人口总量和结构变化等因素影响，新增农业转移人口规模趋于下降，城镇化速度将逐步放缓，预计城镇化率年均增速将降至年均1个百分点左右。

都市圈引领城市群发展成为城镇化空间主体形态。长株潭城市群区域集聚人口规模日趋明显，中心城市辐射带动效应不断显现，中心城市和都市圈成为增长引擎。迎来以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，新型城镇化建设成为扩内需的重要内容和重要保障，城市群、都市圈承载的人口和经济比重不断提升，以中心城市为核心、带动周边中小城市和小城镇一体化发展的格局形态将更加凸显。

县城成为就地就近城镇化重要载体。县城是推进工业化城镇化的重要空间，是城镇体系的重要一环，是城乡融合发展的关键纽带，以县城为载体推进城镇化建设是国家今后一个时期的重要政策导向。“十四五”时期，随着县城补短板强弱项的深入推进，县城的公共服务能力和人口承载能力将进一步增强，将成为农业转移人口就地就近城镇化的重要载体。

人民对美好生活的向往趋于高端化、多元化。“十四五”期间，我省人均GDP将突破10000美元，随着经济发展和收入水平的提升，城镇居民对美好生活的向往将更加强烈、需求日趋多元。新生代农民工对稳定就业的需求旺盛，大学毕业生对住房和收入的期待越来越高，老年人对医疗和养老服务的需要日益加大，年轻人对慢生活和新消费的要求不断提高，城市低收入群体需要更多的关心和救助。

第三节 指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，全面贯彻落实习近平总书记考察湖南重要讲话精神，把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，大力实施“三高四新”战略，坚持以人为核心的城镇化总基调，以高效率生产高品质生活为主线，以都市圈引领城市群发展为主体形态，以推动产城（镇）融合为着力点，以增强人民群众的获得感、幸福感、安全感为根本目的，推动城镇化空间布局持续优化，推动农业转移人口市民化，推动城市健康宜居安全发展，推动城市治理体系和治理能力现代化，推动城乡更加融合共享，促进具有湖南特色的城镇化高质量发展，为奋力建设现代化新湖南提供强劲动力和坚实支撑。

第四节 发展目标

围绕2035年基本实现社会主义现代化宏伟目标，全面实施以人为核心、高质量为导向、面向现代化的新型城镇化战略，力争“十四五”末实现以下目标：

——形成协调互补的城镇化格局。优化形成“一圈一群三带多点”新型城镇格局，长株潭都市圈区域竞争实力、辐射带动能力显著增强，融城融合发展格局全面形成，辐射带动“3+5”城市群发展，岳阳市、衡阳市两大省域副中心城市的带动能力增强，区域性中心城市提质增效，培育形成一批特色强县、小城市和特色小（城）镇，乡村振兴大力推进，形成功能互补、结构合理、大中小城市协调发展的城镇体系。

——推进广泛覆盖的农业转移人口市民化。城镇化健康有序推进，常住人口城镇化率达到63%左右，教育、医疗、社保、住房等基本公共服务体系日益完善，城镇人居环境、生活品质不断提升，人口市民化的质量明显提升，城镇化实现量与质的稳步推进。

——建成宜居宜业的现代化城市。城市功能、服务不断完善，文明城市全域创建体系有序形成，人居环境和生活品质持续优化，城市韧性、魅力和活力充分展现，居民生活幸福感持续提升，建成宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文的现代化城市。

——构建精细高效的城市治理体系。提高规划建设水平，科学划定城镇开发边界，集约节约建设用地，实现城镇有序建设、适度开发、高效运行。提升城市社会治理水平，注重科学化、精细化、智慧化管理，实现城市管理信息化不断强化，城市治理水平更加高效。

——实现互促共进的城乡融合发展。推动城乡要素合理配置、自由流动，加快城乡公共服务联动发展、城乡基础设施统一建设管护、城乡产业协同发展。

基于湖南省城镇化发展的阶段特征，考虑可实施性与可考核性，结合“十四五”新型城镇化发展重点任务，设置城镇化发展水平、核心区域集聚度、城镇资源环境等目标指标。

力争到2035年，基本实现城市现代化、产业现代化、治理现代化、城乡一体化，城镇化率达到72%，新型城镇化基本实现。城镇化发展方式实现全面转型、发展质量得到全面提升，城乡融合发展格局基本形成，人的全面发展在新型城镇化进程中得到充分彰显。

第二章 优化全省城镇空间格局

落实重大区域发展战略，健全区域协调机制，促进国土空间均衡开发，以中心城市引领都市圈、以都市圈带动城市群、以城市群辐射全省，优化形成“一圈一群三带多点”新型城镇格局，促进大中小城镇协调发展。

第一节 做大做强长株潭都市圈

将长株潭都市圈打造成为全国重要增长极、全国都市圈同城化发展示范区、国家综合交通物流枢纽、全国都市圈生态文明建设样板区、全国高质量公共服务典型区、全国高标准市场体系建设先行区、全国一流营商环境引领区。至“十四五”末，长株潭都市圈城镇人口达到1300万左右，经济总量突破2万亿元。

（一）构筑同城化发展新格局。

以湘江为纽带，依托区域内重大交通干线，加快三市空间紧密融通与同城化，构建城乡融合发展的城镇体系，形成“一轴一心、三带多组团”的同城化发展新型空间结构。

一轴：串联三市主城区的湘江发展轴。依托湘江沿岸科创、产业等优势资源、区域重大交通基础设施等构建创新与产业融合发展走廊、现代服务业发展走廊和高品质人居家园三大功能的湘江发展轴。加快湘江风光带和滨江地区规划建设，打造长株潭“百里滨水走廊”。强化三市联动发展，进一步强化长沙市中心地位、龙头作用和集聚功能，加快打造国家级智能制造、创新创意、交通物流中心及全国区域性金融中心，增强极化带动效应，引领长株潭整体发展再上新台阶。充分发挥株洲、湘潭比较优势，协同打造湘江湾智能制造产业走廊和科创走廊，共同建设长株潭东部先进制造业发展带，提升区域协同发展整体水平和效率。

一心：长株潭生态绿心。以长株潭生态绿心为核心，联动周边大托、暮云、跳马、云龙、昭山等区域，打造长株潭都市圈城市中央公园。严格落实长株潭生态绿心法治化保护，加强生态空间管控，优化生态空间结构，建设高品质城市生态绿心。探索生态优势转化为经济优势的有效途径，大力发展科创研发、信息技术、数字经济、设计创意、康养休闲、文体旅游、体育运动等绿色创新产业，推动长株潭生态绿色融合发展。

三带：长株潭中部（京广）发展带、北部（渝长厦）发展带和南部（沪昆）发展带。中部发展带依托京广高铁、京港澳高速，以中国（湖南）自由贸易试验区长沙片区、长沙经开区、马栏山视频文创产业园、长沙临空经济示范区、株洲高新区、天易经开区为空间支撑，聚联空港—高铁新城、雨花经开区、株洲经开区、渌口经开区等区域，优化沿线用地功能和设施布局，提升各重要节点的可达性，加快融入长江经济带，全面对接粤港澳大湾区，重点发展高端装备、智能制造、现代物流、临空经济、商务会展等产业。北部发展带主要依托渝长厦高铁、杭长高速、长张高速，以长沙高新区、宁乡经开区、长沙经开区、望城经开区、浏阳经开区为空间支撑，重点发展先进制造、生物医药、电子信息、食品轻工产业和现代服务业，辐射带动湘西北发展。南部发展带依托沪昆高铁、沪昆高速，以湘潭经开区、湘潭高新区、岳塘经开区、株洲经开区、荷塘工业集中区、醴陵经开区为空间支撑，聚联湘乡、韶山、醴陵等区域，重点发展轨道交通、航空科技、新能源装备、海洋装备、电传动及风电装备、新材料、陶瓷等产业，辐射带动湘中、湘东、湘西发展。

多组团：立足全域统筹、城乡一体，围绕长株潭中心区域，打造若干重要功能组团，主要包括宁乡城镇组团、浏阳城镇组团、韶山—湘乡组团、醴陵—攸县组团。推动组团内产业结构、交通基础设施、公共服务设施等资源要素整体协调发展。

（二）加快同城化建设步伐。

以长株潭三市主城区为核心、一小时通勤距离为半径，提升长株潭整体产业集聚和人口集聚能力，打造全国都市圈同城化发展示范区。

建设便捷高效的交通圈。依托长株潭都市圈地处京广、沪昆、渝长厦高铁交汇的区位优势，统筹铁、公、水、空等重大交通基础设施建设，将长株潭建设成为国家综合交通枢纽和面向全球的国际交通门户。构建对外大通道。畅通铁路网，全面贯通渝长厦高铁，推动呼南高铁顺畅转换连接长株潭；规划建设长九高铁，进一步加强与长三角、山东半岛等地区的沟通衔接；充分利用京广、沪昆、石长等普速铁路开行城际列车，研究建设连通岳阳市、衡阳市、娄底市、醴陵市等地的城际铁路；规划建设京广铁路货车西环外绕线，预留京广铁路货车东环外绕线、石长铁路东延线通道，逐步实现客内货外、货运成环。构建高速公路网，进一步提质、扩容、加密长株潭高速公路网，强化高速公路对外连通能力和内部转换能力。大力推进京港澳、沪昆高速公路扩容工程，增强高速公路“十字”主通道功能。规划建设浏阳沙市至宁乡、株洲至韶山等高速公路，构建长株潭多层环状高速公路格局。拓展“长沙四小时航空经济圈”，新增加密国内主要城市航线航班，适时恢复并新增国际及地区航线航班，持续完善国际货运航线网络，推动开通以货运为主的第五航权国际航线，构筑“国内重点城市快线+圈内国际航线+洲际航线”的航空网络。加快通用航空发展，建设长株潭通用机场枢纽集群，构建以长株潭为中心的通用航空飞行网络。协同推进内河水运建设，进一步疏浚提升湘江主干航道等级，实现湘江长株潭下游航段常年3000吨级通航标准，丰水期万吨级船舶直达长沙（铜官）。加快畅通涟水、渌水支线航道，有序推进浏阳河、沩水等一般航道治理。谋划推进长株潭组合港，逐步形成优势互补、分工协作、错位发展的港口群。加强长株潭港口与城陵矶港的联动，探索推动湘阴虞公港建设长株潭“飞地港口”。畅通内部大循环。建设轨道上的长株潭。统筹利用干线铁路通道资源，以既有长株潭城际铁路为骨架，以长沙市轨道交通为基础，统一规划建设长株潭都市圈轨道交通项目，合理确定建设时序，优化轨道交通站点布设，做好远期轨道交通线路接入条件预留，逐步实现长株潭都市圈中心区轨道交通互联互通、成环成网。理顺既有长株潭城际铁路管理关系，进一步增加小编组车辆，改进开行方式，优化票务系统，完善配套设施，加快推进“地铁化”运营。推进长株潭轨道交通建管养运“一张网”。有序推进长沙市新一轮城市轨道交通建设，稳步发展中小运量有轨公共交通。拓展城际快速干道。进一步加密拓展连接三市的城际干道，推动长沙黄兴大道至株洲田心大道，长沙黄桥大道至湘潭伏林大道等城际干道建设。加快推进连接长株潭的国省干道主要路段提质升级、城际路段扩容、重要城镇过境路段改线、“断头路”连通、繁忙路段扩建或立交改造等工程。推动长潭西等高速公路市政化改造的论证研究。强化区域交通微循环。提升城市路网承载能力，优化快速、主干、次干、支路比例，完善“最后一公里”交通网络。大力推动城市停车设施建设。完善城市慢行交通系统。统筹推进长株潭都市圈公交线路联网运营。

构建梯次配套的产业圈。编制长株潭产业发展指导目录，通过规划、土地、财政等手段，统筹三市产业定位和发展方向，统筹区域重大产业项目布局，构建错位发展、特色明显、相互配套的产业发展格局。打造国家重要先进制造业高地。共建世界级产业集群，着力培育以工程机械、轨道交通、航空航天为主的世界级高端装备智能制造产业集群。加快发展以先进储能材料、先进硬质材料、金属新材料、化工新材料、显示功能新材料为主的世界领先高科技新材料产业集群，打造成为全国半导体（含新型显示器件）产业重点发展集聚区。加快推动长沙市先进制造业和现代服务业深度融合，提升株洲市、湘潭市制造业规模化、特色化、集群化水平，做大做强产业园区，着力建设长沙创新谷、株洲中国动力谷、湘潭智造谷。大力发展制造服务业，以制造业转型升级需求为导向，紧扣优势产业链价值链的核心环节，提高生产性服务业的专业化发展能力。推动制造业企业利用非核心服务业务，为产业链上下游企业提供研发设计、创业孵化、计量测试、检验检测等专业化服务，构建产业链增值服务的生态系统。支持国家超级计算长沙中心建设大型互联网数据中心，打造集数据存储、传输、处理、应用等为一体的数字经济体系，加快建设国家网络安全人才与创新基地、国家工业互联网重要节点和量子保密通信城域网。创新发展金融业态，大力培育引进金融机构，拓展融资渠道，打造中部金融中心。

形成便利共享的生活圈。坚持以人民需求为导向，深化公共服务领域合作，不断提升公共服务水平和质量，使同城化发展成果更多更公平惠及全体人民。推进公共服务标准化便利化。完善长株潭三市统一、有效衔接的基本公共服务制度，建立与财政承受能力相适应的基本公共服务标准。创新公共服务一体化管理机制，推进教育、医疗、医保、社保、养老、就业、户籍等公共服务一体化，实施公交、健康、医保、社保、图书馆等“一卡通”，加快三市政务服务对接共享。共享高品质教育医疗资源。共建中部地区教育高地，完善教育科研协作机制，推动区域教育科研、人才建设、成果推广运用等综合实力中部领先。共同发展职业教育，共同推进长株潭国家产教融合试点建设，建设一批产教融合实训基地，加快岳麓山大学科技城、湖南（株洲）职教科技园建设。优化区域医疗卫生资源配置，加强医疗基础设施建设，扩大优质医疗资源覆盖范围，共建健康信息平台和数字化医疗协作系统，推进高端医疗资源共享互补，提升公共卫生防控救治能力，健全公共卫生应急物资保障体系，依托中南大学湘雅医院，汇聚省内外优质医疗、科研资源，构建长株潭区域医疗联合体，创建国家医学中心、区域医疗中心，加快健康产业发展。提高区域医疗服务和公共卫生服务能力。推动文体旅游合作发展。全面提升区域文化软实力，发挥长沙世界“媒体艺术之都”优势，加快建设马栏山视频文创产业园和昭山国家级文化产业园，在长株潭开展文创版权保护领域区块链技术应用。优化配置文化设施，规划建设湖南奥林匹克体育中心、湖南图书馆新馆等文体场馆设施，推动重点文物、非物质文化遗产代表性项目、博物馆、纪念馆、历史建筑的合作共建共享，推进公共文化服务数字化便捷化。联合举办大型文化体育活动，打造区域文化品牌。全面提升旅游业发展水平。深化区域旅游合作，推动长株潭旅游市场和服务一体化。提升红色旅游通道、湖湘文化旅游通道、湘江旅游通道、高铁旅游通道品质，共同打造极富特色、享誉全球的国际知名旅游目的地。促进休闲旅游、红色旅游、研学旅行、乡村旅游、工业旅游、康养旅游融合发展，推进湘江游艇游轮旅游码头和自驾车房车营地建设。推进旅游标识系统、智慧旅游系统和旅游公共服务设施系统建设，打造“网红”地标，提升全域旅游发展水平。实行长株潭旅游“一票通”，联合开展主题旅游推广活动，共建旅游服务监管平台。

深化体制机制改革的创新圈。全面深化改革，着力破除制约同城化发展的行政壁垒和体制机制障碍。创新运行有效的一体化合作体系，健全长株潭同城化议事协调机制和日常工作制度，加快推进建立制度统一、规则一致、执行同步的协同发展机制。加强城市安全发展和区域应急管理合作，强化风险评估和管控处置，共建食品安全、综合防灾减灾和安全生产等保障体系。建立重大传染病疫情和突发公共卫生事件联防联控及灾害事件紧急医学救援合作联动机制。推动社会组织、金融组织等非政府组织同城化发展，共同参与构建区域公共事务协同治理机制。协同推进要素配置改革。建立统一规范的制度体系，形成标准规则统一、要素自由流动、高效有序运转的开放市场。建立长株潭城乡建设用地指标统筹管理机制，完善建设用地、补充耕地指标跨区域零障碍交易机制，制定长株潭存量土地一体化盘活方案。适时推广浏阳“三块地”改革试点经验，建立健全统一的农村集体经营性建设用地入市和公共利益征地相关制度规定。健全长株潭一体化引才引智机制，探索优秀人才跨区域跨所有制流动渠道，推进高层次人才在长株潭三市自由落户。建立完善专业技术人才资格和继续教育学时互认互准制度。支持三市企业间开展劳务外包、加盟合作、员工共享等用工模式。支持建设“中国长沙人力资源服务产业园”。建立长株潭技术交易市场联盟，共同促进技术转移转化和创新资源共享，支持三市联合建立科技成果转化交易平台。

第二节 加快“3+5”城市群联动发展

以长株潭现代化都市圈为核心，辐射带动“3+5”环长株潭城市群联动发展。立足区域特色资源和产业基础，推动两大省域副中心城市差异化定位和快速化发展。

（一）增强“3+5”城市群的集聚与辐射带动作用。

按照核心引领、轴向辐射、极点联动的总体思路，以长株潭都市圈为中心，2小时高速圈为半径，扩大对岳阳市、衡阳市、常德市、益阳市、娄底市等区域的经济辐射和产业集聚力，优化城市之间的功能布局、协同合作、经济互补、市场融通，实现联动发展，打造长江中游最具竞争力的城市群。发挥长株潭现代化都市圈产业、人才、科技和基础设施服务优势，积极推动与周边5市的战略合作，以产业对接、合作、转移为重点，构筑跨区域产业链，打造各具特色、梯次布局、协调发展的产业集群。加快“3+5”环长株潭城市群联动发展，北联岳阳市、南接衡阳市，打造长岳衡经济走廊，带动省域副中心城市建设；西北接益阳市、常德市，打造长益常经济走廊；西拓娄底市，打造长韶娄经济走廊。全面推进“3+5”环长株潭城市群地区交通、能源、水利、环保、信息等基础设施对接，建成功能完善、互通互联、科学合理、运营高效的环长株潭城市群基础设施体系。加速推进新增国高网、繁忙路段扩容、出省通道、路网优化等项目建设，加速形成“3+5”城市群2小时高速圈。高标准建设长株潭衡“中国制造2025”示范城市群。将岳阳市、衡阳市、常德市、益阳市、娄底市建设成为长株潭都市圈的拓展区和辐射区，形成经济上紧密联系、功能上分工合作的城市聚合体。

（二）建设岳阳省域副中心。

支持岳阳市着力打造长江经济带绿色发展示范区、中部地区先进制造业聚集区、湖南通江达海开放引领区，湘鄂赣省际区域中心城市。充分发挥长江黄金水道的独特优势，依托港口功能，上联成渝地区双城经济圈、下联长三角、内联一湖四水流域，建成港口型国际物流枢纽。发挥城陵矶新港区引领作用，支持临湘工业园滨江产业区纳入新港区拓展区（北片区）统一规划布局、整体开发建设，打造园区共同体，做大做强岳阳绿色化工产业园，以长江黄金水道为主轴，辐射带动腹地经济发展。进一步提升岳阳中心城区带动作用，整合中心城区和临湘市、岳阳县部分区域，形成支撑省域副中心城市建设的核心区。

依托铁路大通道，推动北联武汉、南联长沙、东联江西，密切跨省份城市之间的经济联动与创新协作，打造“中三角”要素聚集流动的中心城市。高标准建设中国（湖南）自贸试验区岳阳片区，支持岳阳片区与市内各园区联动发展，推动政策、平台、资金、项目向岳阳片区集聚，加快形成主导产业集群。全面提升制造业发展能级，做强优势主导产业集群，发展壮大石油化工、食品加工、电子信息、装备制造、电力能源等五大千亿产业集群。加快发展现代服务业，重点做强现代物流、文化旅游两大千亿产业，打造区域性商贸中心、消费中心，大力发展跨境电子商务，推进国家跨境电子商务综合试验区建设。

（三）建设衡阳省域副中心。

支持衡阳市打造全国承接产业转移示范城市、区域性经济中心和现代消费中心、中西部地区内陆开放合作示范区。支持衡阳市推进“一体两翼”建设，着力建设中部地区开放大通道互联互通、战略性能源输送储备、大数据储存接入的关键节点，打造综合物流、生产组织、现代商贸等区域性功能枢纽。

发挥老工业基地和交通枢纽优势，加快形成工业品“大湾区研发、衡阳生产分拨”和农产品“衡阳加工集散、大湾区消费”的产业协同格局，做大做强先进装备、特色材料、轻工消费品、数字经济等主导产业，深入推进先进制造业和现代服务业融合发展，推进传统产业链和新兴产业链建链补链延链强链，建设现代产业强市。

构建“一核一圈一带”城镇发展格局，以衡阳市中心城区为主建设省域副中心城市核心区。推动中心城区能级提升，支持中心城区区划适当调整。布局建设区域性基础设施节点，完善综合物流、生产组织、现代商贸等区域性枢纽功能，提升衡阳在区域的集聚承载与辐射能力；以“西南云大”城镇群为中心，打造“大衡阳都市经济圈”；支持耒阳市、常宁市、祁东县协调联动发展，组团构建“对接粤港澳大湾区前沿经济带”。 

第三节 打造三条城镇发展带

沿主要高铁通道，引导人口、产业等要素集聚，打造三条高度集聚城镇发展带。

（一）打造京广城镇发展带。

立足南北贯通的交通网络，以南北深入对接、整体融通互动为方向，对外加强与“一带一路”、长江经济带、京津冀、中原城市群、武汉都市圈和粤港澳大湾区的纵深联系。构建国家综合交通枢纽，畅通国内国际双循环主动脉，提高湖南在全国区域格局中的地位。向北密切长株潭都市圈与武汉都市圈、中原城市群的深入连接，强化交通互联互通、产业协作互补、环境协调共治，市场一体开放。前瞻性布局一批高端制造业和现代服务业，增强资金、技术、人才吸纳能力和辐射带动能力。对内带动“一核两副”及郴州等城市间的串联协同，辐射带动岳阳，加快融入长江经济带，联动衡阳市、郴州市，全面对接粤港澳大湾区。加快发展高铁客货运和空铁港联运，推动沿线城市的人员流动、产业集聚、要素共享，建设空间高效集约的要素集聚发展带。着力提升长株潭现代化都市圈能级，增强衡阳省域副中心城市辐射能力，加快郴州“大十字”城镇群融合发展，形成辐射带动能力强劲的城镇发展带。

（二）打造沪昆城镇发展带。

以横贯东西节点、提升带动功能为重点，建设促进东中西部经济循环畅通的大通道，密切与长三角的经济联系和往来，增强西联贵州省、云南省的重要旅游通道功能，大幅提升沿线城市的联系度和活跃度。有力增强怀化市、邵阳市、娄底市等城市的承载集聚和开放交流能力，建设成为沪昆沿线的重要节点城市。支持怀化推进鹤中洪芷城镇群一体化发展，加快建设西部陆海新通道战略门户城市、西南地区现代综合物流枢纽城市、五省边区生态文明中心城市和武陵山片区高质量发展示范区。加快邵阳东部城镇群融合发展，推进建设湖南对接东盟地区的产业集聚区。促进娄涟双冷新城镇带协同发展，推进娄底加速融入长株潭城市群。通过打造东西向集现代制造、文化康养、生物医药、商贸物流等产业特色鲜明的沪昆高铁城镇发展带，更好带动湘中和大湘西地区开放发展。

（三）打造渝长厦城镇发展带。

以打通通道、集聚优势为目标，建设东接海上丝绸之路、西联成渝地区双城经济圈、南通粤港澳大湾区的城镇发展带。深入挖掘和整合沿线文化、旅游、农业、生物、生态等资源，全面激发益阳市、常德市、张家界市、湘西自治州等沿线市县的经济活力和发展潜力，打造全国具有比较优势的生态文化旅游带、优质农产品供应带、中部消费经济带、特色城镇发展带。支持常德打造全国综合交通枢纽和现代化物流枢纽，实现津澧融城，将常德建设成为湘西北连接长株潭都市圈和成渝地区双城经济圈的重要节点。支持益阳打造全国大湖流域生态文明建设试验区，努力推动其在长江经济带高质量发展中走在前列，在推进农业农村现代化中当领头雁，推动益沅桃城镇群全面对接长株潭。支持张家界重点发展生态旅游、生物医药、特色食品等绿色生态产业，打造国家全域旅游示范区和世界绿谷。支持湘西自治州建设对接成渝地区双城经济圈和面向西南的重要交通枢纽，打造文旅融合绿色发展先行区。

第四节 培育壮大一批区域性城镇群

分类引导省内区域性城镇群特色化发展，加快产业集群发展和人口集聚，因地制宜推进一批特色城镇群提质提速发展，提升区域协同发展能力，打造省域空间战略支点。

推动湘赣边城镇群发展。加快湘赣边区域合作示范区建设，探索省际边界地区城镇群协调发展新模式和革命老区城镇群高质量发展新路径。依托重大交通干线及城镇布局、革命历史、生态功能，加强城镇间的联系，促进红色文化传承保护、跨省产业分工协作、城乡区域协调发展。

加快推进津（市）澧（县）融城。有效打破行政壁垒、地区封锁和市场分割，加快促成地理空间对接、产业差异共生、基础设施互通、公共服务统筹，促进生产要素自由流动和资源优化配置，努力打造市域副中心、澧水中心城。

推动“西南云大”城镇群发展。突出中心城区引领带动能力，加快西渡、南岳、云集、大浦等重要城镇融城发展，辐射带动衡南县、衡阳县、衡东县、衡山县、南岳区加快发展。

加快郴州市“大十字”城镇融合发展，建设成为全国最具特色和示范性的山地型组团式中小城镇群。实施城镇群提质战略，加强基础设施互联互通，进一步提升中心城区以及资兴、桂阳、永兴、宜章等县城承载能力，不断增强产业、人口集聚能力，增强“大十字”城镇群对全市经济社会发展的辐射带动作用。

推动益沅桃城镇群发展。优化产业结构和城镇布局，纵深推进“东接东融”，全面对接长株潭一体化，统筹推进交通基础设施互联互通，有序推进跨区域产业转移与承接，打造成为长江经济带的区域性重要节点。推动益沅桃建设长江经济带的区域性重要节点、洞庭湖区域中心、全国新型城镇化示范基地、湖南省新型工业基地、休闲旅游基地、现代农业示范基地、新能源基地、湘中北现代商贸物流基地。

推动邵阳市东部城镇群联动发展。突出中心城区引领作用，加快中心城区与邵东市、新邵县、邵阳县的同城化发展和半小时生活圈构建，完善市域综合交通体系，加速科技创新和产业融合发展，加快推进延链、补链、强链，培育提升集聚效应和规模效应，建成半小时交通圈，形成协同整合、有机分工的核心载体，成为湘中湘西南具有区域竞争力的经济发展引擎。

推动怀化市鹤中洪芷城镇群发展。以鹤城区主城区、中方县城“双城”为核心，以芷江县、洪江市、洪江区为副中心，实现生态城镇联动发展，以鹤中洪芷高速闭环为纽带打通城际交通，优化产业布局，积极发展战略性新兴产业，打造承接产业转移核心示范区。

推动湘西自治州吉凤城镇群融合发展。突出州府中心城市引领作用，做强吉首、凤凰两个城市增长极，带动周边地区联动发展。支持张吉怀高铁、高速“两带”沿线城市发展，继续推动龙凤示范区建设，加强区域统筹、深度对接，构建协同发展新格局，打造武陵山区域旅游中心城市和湘鄂渝黔边区商贸物流中心。

推动娄涟双冷新城镇带发展，加快推进娄（星区）涟（源市）融城。以娄星涟源高质量融合发展核心区为主体，以双峰县为左翼，以冷水江市和新化县为右翼，实现全域融合、协同互促发展。着力打造先进制造业、现代物流、文化旅游、数字经济和总部经济等现代产业走廊和娄涟双冷新城镇走廊。

培育永州市潇湘城镇群。构建“一心两轴一环多点”的城镇空间格局和“一园一带一古城”的风景游憩网络，积极发展电子信息、先进制造、休闲旅游等产业，培育打造对接东盟两广地区新型生态经济的先行示范区、湘江上游古城古村在地活化的人文样板区。

推动岳阳市北部沿江城镇群发展。以提高中心城区集聚力和首位度为核心，以融城融产为方向，增强中心城区对华容县、岳阳县、临湘市等沿江环湖地区的辐射带动能力，推动建设长江百里绿色经济发展走廊，对接融入长江经济带和长江中游城市群协同发展战略，打造特色鲜明、富有活力的湖南沿长江城镇群。

第五节 强化县城重要载体作用

基于县级城市发展基础、现状问题与目标定位等进行分类引导，进一步吸引聚集要素资源，全面提升县城承载能力和综合实力。

（一）推动县城提质增效。

落实主体功能区战略，建立健全分类分区引导机制。城镇化发展区的县城聚焦提高生产要素集聚水平，优化布局交通、水利、能源、环境保护等重大基础设施，完善公共服务配套，按照产城融合的要求引导产业集群发展。农产品主产区的县城着重完善农业创新体系，改善农业生产条件，集聚农产品加工等业态。重点生态功能区的县城注重创新生态保护模式，提高生态系统服务功能，发展各类生态环境友好型产业，提升城镇环境宜居性。

（二）推进县城示范创建。

实施新一轮特色强县工程，开展县域特色产业集群发展行动，建设一批县域特色产业集群，加快产业转型升级和特色优势产业培育，进一步提升县域产业园区发展质量，加快促进产业集聚。扎实推进县城城镇化补短板强弱项，大力提升县城公共设施和服务能力，提升县城人居环境品质，加快人口集聚和功能集成，将县城建成农业转移人口就近就业的主载体。着力推进湘潭县、攸县、澧县、浏阳市、宁乡市等国家级县城城镇化建设示范县（市）以及邵东市、衡南县、桂阳县等省级县城城镇化建设示范县建设，树立试点示范标杆。推动一批发展基础较好的经济强县（市）率先发展成为城市功能完善、人居环境品质优良、产业园区活力足、人口聚集能力强、城市特色鲜明的中等城市，扶持一批有实力的县（市）成为全国百强县（市）。至“十四五”末，推动全省县（市）形成5个中心城区常住人口规模50-100万的中等城市，31个中心城区常住人口规模20-50万的Ⅰ型小城市。

第六节 推进重点小（城）镇特色化发展

加大对重点小（城）镇的培育支持力度，培育特色产业品牌，壮大特色产业规模，推进产镇融合发展，提升经济发展效益和就业带动能力。

（一）引导重点小城镇高质量发展。

实施重点小城镇高质量发展工程，强化政策激励，加强土地和财政建设性资金保障，提升小城镇治理能力和水平。支持试点小城镇探索开展强镇扩权改革、大部制改革、兼并扩容、社区化建设等。加强重点小城镇与周边大中城市公共服务共建共享，实现更高质量转型提升。促进省际边界口子镇发展，推动与邻省城镇发展联动。完善小城镇功能，提升城镇空间品质，吸纳农业转移人口就近就业。推进小城镇绿色发展，加强环境整治和生态保护。指导小城镇智慧化管理，推广大数据信息利用、物联网精细化与智慧化治理等适用技术。推进产区、镇区、社区“三区”合一，建设新型城镇化和乡村振兴的综合载体。

（二）培育发展特色产业小镇。

持续推进工业、农业、文旅等特色产业小镇建设，聚焦专业制造、农产品精深加工、文化旅游等重点领域，强化规划引导、市场运作、规范管理和激励约束，支持具备一定规模、有良好基础、有比较优势、有发展潜力的特色产业发展，提升经济发展效益和就业带动能力，打造一批产业“特而精”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”的精品特色产业小镇。

第七节 促进大中小城镇协调发展

构建以长沙为龙头、长株潭都市圈为核心、区域性中心城市为依托、县城和中心镇为基础，城市间分工协作，大中小城镇相互协调、共同发展的城镇体系。

（一）促进大中小城镇协调发展。

做强长株潭现代化都市圈，建成人口规模达到1300万左右的特大都市圈。支持长沙建成城区人口达到650万左右的特大城市；把衡阳市、株洲市、岳阳市、湘潭市、常德市建成城区人口百万以上II型大城市；推进地级城市及30万人口以上县城等多点优化布局，发展壮大一批区域性城镇群，支持一批经济强县（市）率先发展成为中等城市，培育若干城区人口20万以上新生中小城市。立足特色发展卫星城、专业特色镇和综合强镇，将乡镇建成服务农民的区域中心，形成全省人口、产业合理集聚、科学布局的新型城镇体系。

（二）做强做优区域性中心城市。

发挥区域中心城市支撑城镇化格局的重要支点作用，大力培育区域经济中心，加快将长株潭都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，支持岳阳市、衡阳市建设成省域副中心城市，进一步增强常德市、郴州市、邵阳市、益阳市、怀化市、永州市、娄底市、张家界市、吉首市等城市的经济实力和辐射带动能力。推动中心城区与周边区域的交通、信息网络的连接和产业分工协作，支持有条件的中心城市培育形成联系紧密、一体化发展的都市区。

第三章 提高农业转移人口市民化质量

坚持把人本价值作为推动城市发展的核心取向，以高质量推进农业转移人口市民化为重点，全面深化户籍制度改革和新型居住证制度，推动城镇基本公共服务覆盖所有常住人口。

第一节 健全农业转移人口户籍制度

以农业转移人口为重点，以中小城市为主要迁入地，鼓励符合条件的农业人口及其家属进城落户。

（一）引导农业转移人口落户城镇。

结合全省生产力布局和地区承载力，引导农业转移人口向城镇化发展区迁移集聚。落实全面放开放宽城市落户条件的各项政策，实行省内户口迁移“跨市通办”制度。以农村学生升学和参军进入城镇的人口、居家迁徙的农业转移人口以及新生代外来务工人员为重点，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。地级市中心城区和县城着力强化产业支撑，提升公共服务水平，鼓励农民进城创业、就业和居住，实现就近市民化。推进长沙以具有合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）、参加城镇社保年限、连续居住年限等为主要依据，重点解决符合条件的普通劳动者落户问题。探索长株潭都市圈内城市户籍准入年限同城化累计互认和户口通迁。

（二）增强居住证含金量。

以居住证为载体，健全基本公共服务提供机制。全面推进未落户城镇常住人口的居住证制度，进一步完善租住房屋、务工就业、公共服务和社会保障的信息集成。推行流动人口居住证“一证通”制度，实现农业转移人口凭居住证享受城镇基本公共服务和办事便利。鼓励地方政府根据本地承载能力，不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准，逐步消除居住证持有人与户籍人口享有的基本公共服务差距。完善以居住证为主要依据的义务教育、就医结算、职业技能培训、保障性住房等制度，逐步拓展居住证持有人可享有基本公共服务的范围，推进城镇基本公共服务向常住人口全覆盖。

（三）提高落户便利度。

加强对农业转移人口落户政策的宣传解读，切实解决信息不对称问题。建立线上申请审核系统，简化审核手续，通过线上申报办理落户、异地就业、档案转接等手续，有效提高落户便利度。加快构建集居住登记、房屋租赁、劳动就业、社会保障、缴税收费等服务管理功能为一体的人口综合信息系统，探索利用大数据技术和居住证制度建立各城市城区常住人口等常态化统计机制，为政策制定提供支撑。

第二节 推动城镇基本公共服务常住人口

全覆盖

加强对农业转移人口的公共服务供给，按照先存量、后增量的原则加快推进城镇基本公共服务向全体常住人口延伸，切实提高农业转移人口在城镇的生活水平和生活质量。

（一）保障随迁子女受教育权力。

建立以居住证为主要依据的随迁子女入学政策，依法保障随迁子女平等接受义务教育。建立健全随公办中小学在校学生数变化情况动态调整中小学教职工编制总额的长效机制。将保障随迁子女在公办学校或政府购买服务的民办学校接受义务教育的权利纳入县域义务教育优质均衡发展督导评估重要内容。落实义务教育阶段民办学校学生同步、平等享受“两免一补”政策，保障未能在公办学校就学的随迁子女在普惠性民办学校接受义务教育的权利。逐步完善并落实中等职业教育免学杂费和普惠性学前教育的政策。落实随迁子女异地升学考试制度，为符合条件的随迁子女在我省流入地参加中高考做好服务保障。继续加强义务教育经费保障，建立义务教育生均公用经费基准定额动态调整机制。

（二）提高医疗卫生健康服务水平。

根据常住人口规模和社区分布状况，均衡合理配置城镇公共医疗卫生健康服务资源。完善基本医疗保险异地就医医疗费用直接结算制度。推进农业转移人口参加务工所在地社会保险。扩大基本公共卫生服务的覆盖面，将农业转移人口及其随迁家属纳入社区卫生服务体系，享有与城镇居民相同的基本医疗卫生健康服务。鼓励有条件的地方将符合条件的农业转移人口及其家属纳入城镇医疗救助范围。完善城市疾病预防控制体系，强化流动人口聚居地的重点传染病防控、疾病监测、疫情处置和突发公共卫生事件应对能力。

（三）完善社会保障体系。

建立健全社会保险电子档案管理信息系统，在省内实现联网运行和各类社会保险关系跨地区、无障碍转移接续。落实征地补偿和被征地农民社会保障办法，将被征地农民纳入城乡社会保障体系。推进农业转移人口与城镇职工平等参加养老、医疗、失业、工伤、生育保险并享受相应待遇，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。加大帮扶救助和“爱心助保”力度，帮助参保困难的农业转移人口早参保、长缴费。

（四）拓宽住房保障渠道。

完善住房保障体系，优化保障性住房供给模式和布局，综合采取实物配租和货币补贴等方式继续扩大住房保障覆盖面。进一步规范发展公租房，有序发展保障性租赁住房，探索发展共有产权房，多渠道满足住房困难群众的基本住房需要，大力提升住房保障服务水平和质量。加大对城镇低保、低收入住房困难家庭的保障力度，实现应保尽保；稳步放宽住房保障准入条件，逐步解决更多中等偏下收入群体的住房困难问题；以解决新市民住房困难为出发点，扩大保障性租赁住房供给。把长期稳定就业的农业转移人口纳入城镇住房保障和公积金制度范围，提高农业转移人口、城市低收入群体的住房保障水平。合理布局建设公共租赁住房，结合旧城改造、城中村改造和新城新区开发，建立交通便捷、配套完善的公租房，加强使用、退出管理，建立失信联合惩戒机制。“十四五”期间，力争全省新开工公共租赁住房4万套。探索多元化住房保障供给，做好共有产权房试点工作。支持农业转移人口数量较多的企业、开发区、产业园区集中建设员工宿舍和公寓。继续推动通过收租市场闲置房源筹集公共租赁住房试点，探索公租房投资、项目建设和租赁经营管理新模式。将居住年限和社保缴纳年限作为申请保障性住房、住房租赁补贴的主要条件，确保农业转移人口与本地户籍居民在申请条件和审核流程等方面保持一致。推进住房公积金制度向常住人口覆盖，完善住房公积金异地转移接续制度，进一步推进住房公积金异地贷款工作，允许农业转移人口在流入地缴纳和领取住房公积金。

第三节 提升农业转移人口融入城市能力

完善农业转移人口城镇就业创业支撑和服务体系，强化农业转移人口劳动权益保障，健全农业转移人口社会参与机制，提高农业转移人口的城市归属感。

（一）提升农业转移人口就业能力。

完善农业转移人口职业教育及技能培训机制，推进农民工职业技能培训扩面提质，激发既有人力资源潜在动能，提高就业素质和生存技能。聚焦智能制造、信息技术、医疗照护、家政服务等用工矛盾突出的行业，面向新生代农民工等农业转移人口，广泛开展职业技能培训，显著提高农业转移人口就业竞争力。健全技能人才评价、激励机制，加快建立职业技能等级与薪酬待遇挂钩机制。完善并落实农民工等群体报考职业院校的政策，支持农业转移人口接受职业教育，扩大职业院校面向农业转移人口的招生规模，深化本科层次职业教育试点。深入实施职业技能提升行动和重点群体专项培训计划，广泛开展新业态新模式从业人员技能培训。引导企业、行业协会深入参与中高职院校、各类技能培训机构的课程设置和教学过程，推动职业院校通过“校企结合”“工学结合”等方式，进行“订单式”人才培训。加强公共实训基地建设，拓展职业院校、园区、企业等公共实训基地建设主体。

（二）健全农业转移人口就业创业服务。

深入开展劳务协作，健全岗位归集发布和劳务对接机制，完善转移就业服务，提高劳务输出的组织化程度，建立农村务工人员服务保障与监测预警平台。积极拓展县域内就业岗位，扩大农村劳动力就地就近就业规模。推进脱贫人口稳岗就业，扎实做好易地搬迁人口就业帮扶，统筹抓好退捕渔民转产安置。建立互联共享的省级就业创业信息服务平台，健全县（市、区）、乡镇（街道）、社区（村）三级联网的人力资源市场。充分利用人力资源信息平台促进城乡就业信息共享，完善集就业、职业技能培训、劳动关系协调、社保登记发放等为一体的一站式服务体制机制，对就业困难群体实施分类精准帮扶。建设培训创业一体化服务体系，积极开展创业创新培训，将有意愿开展创业活动和处于创业初期的农业转移人口全部纳入创业培训服务范围。

（三）强化农业转移人口劳动权益保障。

推动农业转移人口与城镇户籍劳动者享有公平的就业机会、职业发展机会，保障劳动者同工同酬。健全劳动合同制度和劳动关系协调机制，探索建立新业态从业人员劳动权益保障机制。完善欠薪治理长效机制和劳动争议调解仲裁制度，保障农民工按时足额获得工资。围绕提升维权意识，多渠道、针对性地开展农业转移人口的普法教育。强化农业转移人口公共法律服务供给，畅通农业转移人口的维权渠道，进一步完善和发挥乡镇（街道）公共法律服务站、村（社区）法律顾问等作用，为农业转移人口提供便捷高效的法律服务。完善劳动合同制度，加大执法和监督力度，引导各级政府建立劳动工资预警机制，保障劳动安全、规范劳动关系。建立拖欠农民工工资“黑名单”共享和联动惩戒机制。规范城市管理和综合执法行为，杜绝对农业转移人口的不公正执法行为。

（四）完善农业转移人口社会参与机制。

构建社群帮扶机制，提高城市包容度，帮助农业转移人口及其随迁家属快速适应城市生产生活。依法保障农业转移人口享有民主权利，鼓励其加入党组织、工会组织和社会组织，有序参与企业和社区的民主管理、民主决策和民主监督。鼓励用人单位主动关心解决农业转移人口居住生活等方面困难。在农业转移人口集中的开发区和工业园区建设公共文化体育空间，并提供心理咨询等服务，满足农业转移人口精神文化需求。引导农业转移人口加入社区居民代表大会及社区志愿者队伍，积极参加社区公共活动和建设管理。发挥工会、妇联、共青团及志愿者组织等各类社会组织作用，及时反映农业转移人口的利益诉求。

第四节 完善农业转移人口市民化

配套政策

强化各级政府责任，充分调动社会力量，构建政府主导、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。

（一）健全农业转移人口市民化激励机制。

提高城市政府吸纳农业转移人口落户积极性，建立与人口流动趋势相挂钩的资金与城镇建设用地指标支持机制。完善城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量挂钩实施细则，保障农业转移人口在城镇落户的合理用地需求。提高“人地”挂钩精准度，在省级国土空间总体规划、年度土地利用计划制定中，增加人口净流入较多地区或吸纳农业转移人口落户较多地区的建设用地规模和年度建设用地供给总量。推动城市政府强化农业转移人口就业生活用地及教育用地保障。深化落实支持农业转移人口市民化的财政政策，健全财政转移支付和农业转移人口市民化挂钩机制，完善均衡性转移支付分配办法，统筹用好中央财政农业转移人口市民化奖励资金和省级财政预算安排资金，完善省级农业转移人口市民化奖补机制。健全财政建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业人口落户数量挂钩机制。

（二）建立农村“三权”自愿有偿退出机制。

在完成农村不动产确权登记颁证的基础上，探索制定进城落户农民流转承包地经营权、宅基地和农民房屋使用权、集体收益分配权，或向农村集体经济组织退出承包地农户承包权、宅基地资格权、集体资产股权的具体办法，形成科学有效的制度体系。进一步完善农村“三权”确权管理体系，落实基层农村经营管理队伍建设、成员身份确认、确权颁证三项工作。进一步明确自愿有偿流转退出的程序和受让范围，打通“三权”退出（流转）的所有通道。加强农村产权流转交易市场体系建设，培育配套运作主体，完善相关政策制度。维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。落实不愿放弃农村各项权益的本地进城农村居民和异地转入常住人口平等享有城镇居民基本公共服务权。

（三）完善农业转移人口市民化成本分担长效机制。

强化各级政府对市民化公共成本的主要承担责任，全面测算我省农业转移人口市民化的成本总量及构成，积极调动社会力量，统筹制定多方参与、成本共担的市民化成本分担机制。各级政府主要承担农业转移人口的义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房及市政设施等方面的公共成本，企业应承担劳动保障成本，确保农业转移人口与城镇职工实现同工同酬同权，农业转移人口要承担个人城市生活成本。增强政府分担能力，加快产业发展，加强财源建设。积极争取财政转移支付，创新融资模式，拓宽融资渠道，开展农村土地综合整理，增加土地收益。增强企业分担能力，推进企业成长工程，扶持主导产业骨干企业做大做强，增强企业履行社会责任的能力，提高和改善职工福利待遇。增强个人分担能力，不断提高农业转移人口农业经营收入、务工经商收入、财产性收入、转移支付收入。

第四章 建设面向未来的现代化城市

坚持人民城市为人民，推动城市结构优化、功能完善和品质提升，建设富有时代气息、具备自然之美、充满魅力活力、具有文化底蕴的宜居、韧性、智慧、创新、绿色、人文现代城市。

第一节 提质增效，打造宜居城市

以更细腻的开发建设推进城市有机更新，以更精准的资源配置构建全龄友好城市，以更稳定的调控机制保障人民住有所居，保持城市旺盛的生命力，打造高水平建设、高质量发展的宜居湖南。

（一）推进城市有机更新。

把城市作为“有机生命体”，推进城镇低效用地再开发，盘活土地价值，实现城市资源效率最大化和城市发展可持续。持续推进城市体检，推广长沙试点经验，建立体检评估机制，结合防疫情、补短板、扩内需工作，查找城市发展问题与短板。推动城镇老旧小区、棚户区改造，探索在政府引导下工商资本与原居民合作共赢的城市更新开发模式，实现城市精细化、高质量发展。推进完整社区建设，完善供水、供电、燃气、公交、通信等市政设施，保障城镇居民基本公共服务质量，提高住宅成品装修和绿色建造水平，推进物业管理服务标准化，提升城市居民生活品质。

（二）构建全龄友好城市。

营造儿童友好、老年关爱的城市氛围，关注残疾人等特殊群体，建设幼有所育、老有所养、难有所助的全龄友好城市。完善促进儿童全面发展的制度体系，构建覆盖全省的儿童健康服务体系，发展综合性托育服务和社区托育服务，推进优质教育资源在城市内均衡布局。充分考虑儿童在政策制定、公共服务、城市规划等方面的需求，建设温暖、开放、包容的儿童友好型城市。深化居家和社区养老服务改革试点成果，构建城市养老服务“15分钟”服务圈，建设以家庭社区机构相融合，推进医养康养相融合的多层次养老服务体系，塑造适应老龄化趋势的养老、孝老、敬老的城市环境。加强残疾人友好环境建设，完善城市无障碍设施，增设无障碍公共交通。

（三）保障人民住有所居。

坚持“房住不炒”，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，加大住房保障力度，满足新市民和住房困难群众的基本住房需要。落实“一城一策”房地产市场调控机制，保证长沙调控政策的连续性与稳定性，形成市场调控长效机制，促进房地产市场平稳健康发展；长株潭都市圈推进融城示范社区建设。培育发展住房租赁市场，以长沙市作为全国住房租赁试点城市为契机，优化用地、金融、财税等配套支持措施，逐步形成供求平稳、竞争有序、运营规范的住房租赁市场。加快构建以公共租赁住房、保障性租赁住房和共有产权住房为主的住房保障体系，加大对城镇低保、低收入住房困难家庭的保障力度，实现应保尽保。

第二节 抵御风险，打造韧性城市

聚焦城市内涵式发展，通过推进海绵城市建设、增强城市防灾减灾能力、健全城市应急体系，提升城市的抗风险能力与自愈能力，塑造内外兼修的韧性城市。

（一）推进海绵城市建设。

推广常德试点经验，系统化推进海绵城市建设，充分发挥城市建筑、道路和绿地、水系等对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，增加城市在适应环境变化和应对雨水带来的自然灾害等方面的“弹性”，有效减少城市建成区内涝。因地制宜建设城市蓄水排水设施，将老城区海绵城市建设与绿色社区、城市更新等衔接，实现综合开发。推进海绵型建筑建设、公园绿地建设和自然生态修复，营造多样的生物生存环境。

（二）增强城市防灾减灾能力。

提升城市灾害预警与整治能力，形成有效防控重大安全风险的城市空间格局、产业结构和生产生活方式。加强水旱灾害、地质灾害、气象灾害、森林火灾、地震等自然灾害的预警信息发布系统建设，推进综合监测预警信息共享与开放服务。提升灾害防御工程标准，加强重点城市交通、水利、通信、能源等基础设施设防标准，加快完成89个县级城市防洪闭合圈建设，提升极端自然灾害条件下抗损毁和快速恢复能力，提高城市空间韧性。在城市规划、项目建设等环节切实加强地质灾害危险性评估。加强城市安全风险监测预警能力，构建“空天地”一体化的安全感知网络系统，构建“两客一危一校”车联网管理系统、雪亮工程等城市安全感知数据平台，推动“城市生命线工程”建设。

（三）健全城市应急体系。

完善公共卫生服务和疾病预防控制体系，优化应急救援格局、强化应急物资储备保障，推进城市安全发展示范创建，建立安全、可靠的城市应急体系。推进综合医院和疾控中心提标改造，健全公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制，完善重大疫情预警、救治和应急处置机制，提升平战结合能力。建设湖南省“一部三中心”应急救援队伍，实现应急救援队伍前置、物资前置、指挥前置。保障应急物资储备，建设以长沙应急物资集散调运基地为中心，以湘、资、沅、澧四水流域及洞庭湖区防汛抗旱等物资储备为支撑，以湘中、武陵山片区应急物资（湘西防冻抗冰物资储备中心）为补充的应急救灾和防冻抗冰等应急物资储备体系。加强人防组织指挥、人员防护、目标防护、专业力量、支撑保障体系建设，全面提升战时防空、平时服务、应急支援能力。

第三节 产城融合，打造创新城市

落实前瞻布局、系统构筑、创新自强、引领未来的总体要求，发挥城市集聚创新要素的主要载体作用，着力增强城市创新能力，大幅提升产业支撑能力和吸纳就业能力，助力打造具有核心竞争力的科技创新高地。

（一）培育创新产业。

培育壮大人工智能、大数据、区块链、云计算、网络安全、信息安全等新兴数字产业，提升通信设备、核心电子元器件、关键软件等产业水平，大力发展实体经济，着力扩大就业岗位，夯实城镇就业支撑。聚焦优势产业、新兴产业和未来产业，以新一代信息技术、自主可控和高性能计算机、高端装备制造、新材料等产业为重点，部署实施一批重大攻关项目，突破一批关键核心技术。推动重大科技研发成果、新一代信息技术与传统产业转型深度融合，推动传统产业智能化、高端化、服务化。推动生产性服务业融合化发展、生活性服务业品质化发展。

（二）构筑创新载体。

构建城市高能级创新平台，以“三区两山两中心”为引领，以衡州大道科创走廊、岳阳高新区为支撑，以洞庭湖、湘南与大湘西各城市的创新创业示范区为辅助，共同争取国家布局建设集成攻关大平台、前沿科学中心和重大科技基础设施。强化城市对创新人才的集聚能力，实施“芙蓉人才行动计划”，建设城市创新创业就业生态圈，打造高素质人才蓄水池。构建多元创新创业城市空间，鼓励城市发展众创空间、创新工场、虚拟创新社区等新型孵化平台，构建全链条创新创业服务体系，打造创新平台集聚地。构建多层次、多领域、多元化的创新平台网络，培育一批国家级和省级重点实验室、工程研究中心、产业创新中心、技术创新中心。

（三）推进产城融合。

提升产业园区综合承载能力，提高园区基础设施水平与公共服务水平，推进园区智慧化改造，建设产城融合示范区，培育城市创新发展动能。以增强园区重大产业项目承建能力为导向，加强园区水、电、气、路、信等基础设施与城市有机衔接，实现区城一体化布局和联动发展。以人本化融合化为理念，提高园区公共服务设施的有效供给，构建适应产业发展和生活居住要求的公共服务体系，推动区域公共服务设施统筹利用，促进产业园区向城市综合功能区转型。加快构建现代化智慧园区体系，提升园区信息网络支撑能力，推动公用系统与城市管理大数据互联互通，为企业提供智慧便捷的公共服务。

第四节 数字赋能，打造智慧城市

以新型基础设施布局为支撑，构建城市超级大脑；以数字政府建设为引领，推进政务与社会治理智慧化；以数字化转型为路径，丰富智慧城市应用场景，探索智慧城市建设的“湖南模式”。

（一）前瞻布局新型基础设施。

推进实施5G覆盖工程，集约利用铁塔基站、电力杆塔等资源，实现5G覆盖所有城市，推进薄弱地区4G网络延伸覆盖，建成5G+能源互联网等新一代信息连接网络和计算存储平台。加快部署窄带物联网（NB-IoT）基站，深入实施公共安全视频监控建设联网应用工程，优化车联网车路协同环境，大力推动智慧灯杆建设，加快城市道路智能化改造，部署千万级智慧感知网络。统筹北斗地基系统建设与应用，创建航空航天遥感应用示范省。升级国家超级计算长沙中心等人工智能公共算力平台，推动全省大数据中心一体化发展，打造一流算力枢纽协同创新体系。推动全省统一的政务云平台建设，打造高效的政务资源协同共享体系。推动城镇配电网智慧升级，支持长沙打造国际领先城市配电网。建设工业互联网基础设施，鼓励龙头企业搭建工业互联网平台，推进无人工厂、无人生产线、无人车间建设。推动完善数字货币、电子认证等数字应用基础设施建设。

（二）建设高效便民的数字政府。

构建数字政府管理运营、基础支撑、共享开放、治理应用、政务服务等体系。建设完善新型城镇信息化基础设施，增强信息基础设施运行效率和服务能力，提升城镇精细化、规范化、数字化管理水平。推进社会治理网格化管理，在社区治理、市场监管、环境监管、治安防控等领域，加强数据统计和信息应用，完善信息服务体系。深入推进“一件事一次办”改革，推进政务服务标准化、规范化、便利化建设，实现省、市、县、乡、村政务服务实体平台与网上平台全覆盖，企业群众办事只进“一扇门”、只上“一张网”。动态梳理形成政务数据共享目录和供需对接清单，建立健全数据治理和动态更新机制，加快推进城镇数据资源协同管理和融合应用。建设全省统一的OA协同办公平台，进一步加强工作协同，全面提升行政效能。全面推进长沙市、株洲市、益阳市等智慧城市示范建设，打造全省数字化城镇发展样板。

（三）丰富智慧城市应用场景。

全面推行城市运行“一网通管”，推进交通、消防、防灾减灾、给排水、电力、燃气等重要公共设施的智慧化运行管护。大力推行智慧化生活应用，发展远程办公、智慧出行、智慧楼宇、智慧社区和无人驾驶。构建智慧化医疗与教育系统，推进公共服务便捷可及。建设覆盖全省四级医疗机构的大数据资源中心，完善省市两级全民健康信息平台，推进互联网医院建设。以“国家教育信息化2.0试点省”为抓手，推动教育智慧化，实现各级各类教育平台共建共享和互联互通。

第五节 生态优先，打造绿色城市

坚持生态优先、绿色发展，积极应对气候变化，深入落实“碳达峰、碳中和”目标，推进形成绿色低碳循环的城市生产生活方式和建设运营模式，让城市再现绿水青山，显著提高城市人居环境质量。

（一）打造城市生态空间。

多元共治打造绿色生态都市圈和城镇群，建立城市间生态缓冲带。加强长株潭生态绿心保护，打造长株潭都市圈城市中央公园。支持各城市发挥特色优势，厚植绿色本底，促进经济发展与生态保护良性互动。支持大湘西地区依托自然山水基础，利用民族特色和历史文化资源，打造生态文化旅游产业链。支持湘南地区结合红色、绿色、古色，打造“三色”文旅旅游品牌。推动公园形态与城市空间有机融合，打造环城公园、社区公园、街头游园、口袋公园。推进城市绿道建设，串联城市公园绿地、文体中心等公共空间，服务休闲游憩健身，形成具有综合功能的城市生态廊道。持续推进园林城市（县城）创建行动，建成一批地域景观特色鲜明、人与自然和谐共生的生态园林城市。

（二）加强城市生态环境保护与修复。

开展国土绿化行动，构建分布合理、类型丰富、完整连贯的城乡绿地系统。推进“无废城市”建设，加强源头减量和资源化利用，城镇生活垃圾日清运量超过300吨地区实现原生垃圾零填埋，加强危险废物医疗废物收集处理，加强塑料污染全链条防治。修补城市功能，提升城市环境品质，填补基础设施短板。推进大气污染综合防治，持续改善城市空气质量，降低碳排放强度，推进马栏山近零碳排放示范区建设。实施长江经济带生态环境保护专项整治行动，推进“一江一湖四水”联防联治和饮用水源保护区环境专项整治，加快黑臭水体整治。严格污染地块准入管理，稳步推进土壤管控与修复。

（三）推行绿色生产生活。

倡导简约适度、绿色低碳生活方式，广泛开展节约型机关、绿色家庭、绿色学校、绿色社区、绿色出行、绿色工厂、绿色矿山、绿色园区、绿色商场、绿色建筑创建行动。完善城市垃圾无害化资源化处理设施，全面启动生活垃圾分类工作，到2025年，全省地级城市基本建成生活垃圾分类处理系统。分类限制和禁止使用不可降解塑料制品，扩大绿色消费市场。加大新能源汽车和智轨电车推广应用支持力度。推行公交出行，完善公共交通网络。

第六节 文化筑城，打造人文城市

加强历史文化资源和历史景观的整体性保护，传承创新历史文化，塑造独特城市风貌，建设有历史记忆、地域风貌、文化内涵和都市魅力的人文城市。

（一）保护传承历史文化。

加强历史文化名城名镇、历史文化街区、历史建筑、民族风情小镇文化资源挖掘和文化生态的整体保护，支持符合条件的地区申报国家级、省级历史文化名城、名镇。持续推动历史文化街区和历史建筑普查、划定和确定工作。推进历史建筑保护利用试点示范，探索湖南省历史建筑可持续利用模式。弘扬红色文化，充分挖掘红色文化、非遗文化、历史民族文化内涵。推动历史文化名城、名镇文化产业发展，适度有序开发特色旅游，扶持特色手工艺，开发具有地方、民族特色和市场潜力的文化产品和文化服务。加强城市山水自然地貌保护和修复，深度挖掘城市历史遗产资源，注重延续城市文脉，保存文化记忆。

（二）塑造独特城市风貌。

依托湖南多样化的自然地理基础，尊重自然山水脉络，深度挖掘城市文化资源，塑造湖湘特色城市风貌。加强城市设计引领，提高城市设计编制技术水平，明确城镇建设风貌管理重点，强化城市设计对城市建设的指导作用。加强建筑设计管理，落实适用、经济、绿色、美观原则，重点加强对城市公共空间、超大体量公共建筑、超高层地标建筑、重点地段建筑的风貌管控。合理引导城市天际线、街道空间、建筑色彩与建筑风格、景观绿化、夜景照明、慢行系统、公共艺术等要素管控。塑造城市特色空间，做好公共建筑规划设计，建设一批适应当地自然地理特征、彰显湖湘文化元素和人文形象的新建筑。

（三）健全公共文化服务体系。

加强城市社区文化中心（文化室）和区县两馆建设，完善基层公共文化设施的网络布局，有效整合和统筹利用基层公共文化资源。有序填补市级与县级公共图书馆、文化馆“空白点”，推动公共图书馆、文化馆达标建设。推动基层公共文化设施资源共建共享，持续推进基层综合性文化服务中心建设。加强新建住宅区和老旧住宅区公共文化体育设施配套建设。推动公共图书馆、文化馆拓展阵地服务功能，开展体验式、互动式的公共阅读和艺术普及活动。

第五章 推进城市高水平治理

坚持城市治理全民参与、共建共享，创新治理模式，完善治理结构。坚持“全周期管理”意识，形成符合时代发展要求、符合人民群众期盼的高水平治理体系。

第一节 构建现代城市治理体系

促进城市治理多层级联动、多主体参与，优化城市管理体系，提升城市管理效能。

（一）完善城市治理结构。

健全党组织领导的自治法治德治相结合的城乡基层治理体系。尊重城市客观实际与社会发展规律，加强城市社会发展预判，加强城市管理系统设计。发挥新一代信息技术支撑作用助推城市治理，推动城市治理工作精细化，提高城市智能化管理水平。

（二）构建共建共享社会治理格局。

畅通公众参与城市治理的渠道和运作机制，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。充分发挥社会组织作用，培育发展基层生活服务类、慈善互助类、专业调处类社会组织，健全社会组织参与机制。发挥群团组织桥梁纽带作用，积极引导工会、共青团、妇联等群团组织参与社区共治。畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

第二节 提升城市规划空间治理水平

全面践行以人为本的规划理念，健全完善规划体系。创新规划编制方法与研究手段，编制符合城市客观实际、符合城市发展阶段的城市规划。提升空间治理水平，开创城市“规建管”统筹新格局。

（一）创新规划理念。

全面倡导以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳的规划理念。促进城镇建设用地集约高效利用，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升转变。将环境容量和城市综合承载能力作为确定城市发展定位、城市规模体量、产业结构的基本依据。用系统性思维统筹规划城市空间功能布局，统筹老城改造与新城区建设，统筹产业发展和居住功能，统筹地上地下空间综合开发利用，统筹规划市区、城郊和周边乡村发展。加强规划设计弹性思维，为未来城市发展留足空间。

（二）促进规划协同。

建成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。加强经济社会发展规划的全面统领作用、国土空间规划的空间性指导和约束作用、专项规划对规划体系的补充完善和对特定领域的专业化指导作用。立足实际需求，编制区域战略、城市群等跨区域空间规划和专项规划。构建完善四级三类国土空间规划体系，明确国土空间开发保护格局。健全规划管理体制机制，注重上下级规划、各类型规划的衔接协调。

（三）强化规划管控。

全面推进各层级国土空间规划编制，科学划定城镇开发边界，统筹划定“三区三线”，制定相应管控规则。推动国土空间规划和用途管制统筹衔接，完善土地全生命周期管理机制。促进土地资源集约高效利用，推动实施低效用地再开发，逐步推进城市更新工作。建立健全国土空间规划实施情况评估机制，及时开展城市体检评估。加强控制性详细规划的公开性、强制性和落地性。充分发挥云计算、大数据等新技术对规划管控的支撑作用。

（四）提升城市设计水平。

开展总体城市设计，确定城市风貌特色定位，从整体平面和立体空间上统筹城市建筑布局，提高城市景观风貌的整体性和文脉连续性。依托城市自然山水脉络，构建以蓝脉绿网为骨架的绿色开敞空间，让城市融入自然。尊重历史脉络和地域特色，在城市设计中融入湖湘文化、民族文化元素。指导老旧小区、老建筑改造，完善基础设施，恢复老城区功能和活力。统筹片区建筑体量、风格、色彩，增强街区和建筑群的整体性、连续性和韵律感。贯彻落实“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，突出建筑使用功能以及节能、节水、节地、节材和环保。提高信息化应用水平，推广BIM、CIM等技术应用，提升城市综合空间分析能力，辅助开展城市设计。

第三节 提高城市社会治理水平

创新城市治理方法，增强城市治理“韧性”，提高城市运营和资源配置效率，形成覆盖全面、管理精细、运转顺畅、反应迅速的城市治理体系。

（一）加强城市社区治理。

推动社会治理重心和服务重心向基层下移，以社区为城市治理载体，打通联系服务群众的“最后一公里”。坚持党建引领，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，建立以社区居委会主导，群众主体、物业企业、群团组织、社会组织、驻地企业单位参与的基层社区治理共同体。实行社区工作事项准入制度，深入实施“三个清单”“社区万能章专项治理”行动，为社区减负增效。深化街道（乡镇）管理体制改革，合理推动人财物和权责利下沉，明确社区依法履职和依法协助工作事项，坚持“权随责走、费随事转”。开展社区服务质量认证和能力评价试点，促进社区服务现代化标准化规范化发展。支持发展一批社会工作服务机构和志愿服务组织。深化基层协商民主，拓宽公众参与渠道，健全小微权力监督制约机制。推动社区公约、居民公约全覆盖。提高社区信息化智能化水平，完善城乡社区公共服务综合信息平台，以信息化推动社区治理服务创新。深化“一件事一次办”改革，不断提升群众办事便利度，实现“一门式”公共服务覆盖全部社区。

（二）完善矛盾纠纷预防化解机制。

打造源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。推进新时代“枫桥经验”湖南化，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道。深入开展诉源治理工作，推动诉源治理工作站建设，建立覆盖每个社区的纠纷预防化解常态化联络机制，将民事、行政案件万人起诉率稳步下降至合理区间。搭建网络问政等平台，利用“省长信箱”“市长信箱”“12345热线”等平台架起群众“连心桥”。完善信访制度，深入推进湖南省信访信息系统建设，推动信访“三无”创建工作，完善信访矛盾排查化解和重大决策风险评估机制。加强专业人民调解员和基层网格员队伍建设，努力将矛盾化解在基层。完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。健全调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接的多元化纠纷解决机制。建设在线矛盾纠纷化解平台，推动解纷线上解决机制建设。健全社会心理服务体系和危机干预机制。

（三）提升城市综合管理能力。

推动城市治理科学化，确保城市治理指导思想科学务实，城市治理实施缜密协调、低耗高效。找准服务群众的切入点和着力点，实施服务供给侧改革，推动建立精细化管理标准规范体系，确保民生“关键小事”落到实处。深化拓展网格化管理，提升全省社区网格化管理覆盖率，开展网格化服务管理标准化建设。探索“网格化+智慧化”创新，推动城市基层治理精准高效。加强综治中心规范化建设，进一步健全完善部门融合联动机制。加强城市管理数字化平台建设和功能整合，建设综合性城市管理数据库，加快推进跨部门跨领域信息共享和业务协调，推进城市运行“一网统管”，政务服务“一网通办”。规范行政执法行为，深化城市管理执法体制改革。构建风险防控型县域警务新模式，健全防控县域风险工作新机制，持续强化公安基层基础现代化建设，常态化开展扫黑除恶斗争、禁毒人民战争，大力整治黄赌问题，着力推进园区、校区、社区“三区警务”，推进新时代警务工作。推进“互联网+警务”工作，构建跨部门跨层级的政府综合应急指挥智能化联动体系，提高防灾减灾抗灾救灾能力。继续推进社会信用体系建设，完善守信联合激励和失信惩戒联动机制。完善社会德治体系，推动建立居民“道德档案”。

第四节 加大配套改革力度

深化投融资体制改革，有效防范化解债务风险，推动城市财务平衡，优化行政区划设置和城市行政资源配置，提高行政管理效能。

（一）深化投融资体制改革。

建立稳定有效的新型城镇化投资增长机制。综合考虑项目性质、投资建设运营周期，科学规划项目资金平衡方案，合理设计投融资方案。优化资金期限结构，引入长期资金，探索发行超长期城市政府债券、永续债券，引导保险资金、社保基金等长期资金加大投入力度，鼓励开发性政策性金融加大中长期贷款投放规模和力度。进一步创新投融资机制，稳妥开展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），规范有序推广政府和社会资本合作（PPP）模式。完善和落实鼓励民间投资的政策措施，营造公平竞争的市场环境，鼓励民间资本参与城镇基础设施、老旧小区改造等领域建设运营。疏通民间投资通道，提升报建审批服务水平，加大金融支持力度，落实降成本各项政策，用好向民间资本推介项目长效机制。鼓励通过发行权益型金融工具筹措新型城镇化基础设施项目资本金。全面推进地方融资平台公司市场化实体化转型，培育竞争力强的地方专业化基础设施投资运营企业和城市综合开发运营商。

（二）完善城市财政资金预算管理制度。

全面实施政府预算绩效管理，健全土地出让金等政府性基金预算管理。提升国有资本经营能力，大力盘活存量优质资产，回收资金补充地方财力。规范政府性债务管理，将政府举债融资全面纳入预算监管，加强对融资平台公司全口径债务管理和动态监控，合理处置和化解存量债务，严控增量债务。

（三）优化行政区划设置。

有序推进符合条件的地方撤县设市或撤县（市）设区，严格限制将距离主城区较远、与主城区经济联系较弱的县（市）改区。依据行政区划管理有关规定，对产城融合程度较高的开发区，探索实行并入属地政府或实行“区政合一”的管理体制。依照我省设镇设街道标准，优化现有街道设置，有序均衡推进符合条件的地方开展设镇设街道工作。简化行政区划层级，有序推进省直管县（市）和市管县（市）并行，探索市辖区直管社区。

第六章 促进城乡融合发展

坚持整体谋划与重点突破，以促进城乡生产生活要素双向自由流动和公共资源合理配置为关键，塑造工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系。

第一节 促进城乡要素双向自由流动

以缩小城乡发展差距和居民生活水平差距为目标，打破城乡人才、土地、资金、技术等要素流动壁垒，促进城乡互动发展，增强区域整体实力。

（一）畅通城乡人才流动渠道。

引导各类人才“上山下乡”，积极推进城乡“湘才乡连”“校联体”“医联体”建设，支持基层运用双向兼职、技术入股等形式搭建柔性引才用才渠道。引导和鼓励高校毕业生到农村基层工作，加大农技、水利、卫生、教育等领域农村定向大学生公费培养力度，统筹深化“三支一扶”计划等基层服务项目。鼓励支持各类人才返乡创业，总结推广一批返乡创业试点经验。推进科技人才队伍建设，加大科技特派员、湘西特聘专家等科技人才选派支持力度，推动专家服务城乡全覆盖。推进城乡教师流动，健全芙蓉学者和芙蓉名师遴选渠道。推动城乡医疗人才流动，提升基层卫生人员服务能力。健全城乡专业技术人才招聘流动机制，加大对基层优秀人才的支持力度。

（二）深化农村土地制度改革。

创新进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，保持土地承包关系稳定并长久不变。持续推进浏阳市、汨罗市、宁远县、凤凰县农村宅基地制度改革试点，完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证，探索宅基地“三权分置”管理办法，健全宅基地流转制度，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地、房屋。推动建立集体经营性集体建设用地入市制度，依法合规允许就地入市或异地调整入市，并允许闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。

（三）强化城乡融合财政金融保障。

建立健全省市县三级财政共担机制，围绕财政支持政策做好项目谋划布局与储备，实现项目、政策、资金的精准对接，争取更多的财政预算投入城乡建设。完善城乡金融服务，支持通过市场化方式设立城乡融合发展基金，鼓励提供对新型农业经营主体、小农户和返乡创业群体的专属金融服务和产品，探索拓展农村抵质押品范围。促进工商资本入乡，营造法治化便利化的基层营商环境，落实城乡融合配套设施建设补助等政策，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域，完善利益联结机制，让农民和村集体合理分享收益。

（四）推动科技成果入乡转化。

深入推行科技特派员制度，依托全省122支科技专家服务团，推动农业科技服务体系建设，培育一批专业化、社会化、便捷化的星创天地，带动万名科技人员服务乡村。攻关农业关键共性技术难题，健全省市县三级科技成果转化工作网络，围绕我省农业优势特色千亿产业和“一县一特”品牌建设，集中突破生物种业、食品加工等领域“卡脖子”技术问题。加快培育建设浏阳市、湘阴县、资兴市等国家级创新型县市，积极培育建设岳麓区、邵东市等省级创新型县市区。积极推进永州市等创建国家农业高新技术产业示范区，加强全省农业科技园区建设，促进农业科技成果转化与产业化。

第二节 推动城乡公共资源均衡配置

推进教育、医疗、文化与体育资源城乡共享，统筹城乡社会保障系统，推动城乡基础设施共建共享，形成以城带乡、协同共融的城乡发展格局。

（一）推进教育医疗资源城乡共享。

建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制，优先发展农村教育事业。加大“县管校聘”改革力度，推进义务教育学校校长教师交流轮岗，统筹城乡教师资源。实施“互联网+”教育应用基础全覆盖工程，全面启动“千群万课”农村网络联校群建设，通过学校联盟、集团化办学等促进优质教育资源共享。推进基本公共卫生服务城乡共享，全面建立分级诊疗制度，推进城市医疗集团和县域医共体建设，夯实城市大医院与县医院对口帮扶关系，开展定期巡回医疗和常态化远程医疗。继续实施基层医疗服务能力提升项目和基层医疗卫生机构大专本土化人才培养项目，引导医卫人才资源下沉。加强基层医疗卫生机构专病专科建设，选建一批中心卫生院作为县域医疗次中心并达到二级医疗水平。

（二）推进文化体育事业向乡村覆盖。

统筹城乡公共文化设施布局、服务提供、队伍建设，推动文化资源重点向乡村倾斜，提高服务的覆盖面和适用性。推行公共文化服务参与式管理，建立城乡居民评价与反馈机制，引导居民参与公共文化服务项目规划、建设、管理和监督，推动服务项目与居民需求有效对接。建立文化结对帮扶机制，积极开展“阳光工程”“圆梦工程”农村文化志愿服务行动和“百师千课联站进村”新时代农民文明素质提升志愿服务行动，推动文化工作者和志愿者等投身乡村文化建设。积极开展体育强省、全民运动健身模范市和全民运动健身模范县三级联创活动，促进基本公共体育服务城乡间均等化。

（三）统筹城乡社会保障体系。

完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，推动建立“党建+养老”“志愿+养老”“社工+养老”等农村互助养老模式。加速城乡养老资源流动，加强农村养老服务供给，建设乡镇综合养老服务中心和村级互助养老服务平台，推进特困人员供养服务机构提质改造行动，建设区域性养老服务机构。完善城乡医疗救助管理办法，加快建成全省统一的医疗保障信息平台，依托“湘医保”建设，实现省内“一站式”结算，探索建立医保跨省异地就医联网直接结算机制。稳步推进社会救助制度城乡统筹，逐步实现全省城乡社会救助服务均等化，鼓励有条件的地区为持有居住证人员在居住地办理社会救助。推进低保制度城乡统筹，健全乡村弱势群体关爱服务体系，全面推行农村留守老人定期探访制度，健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系。

（四）推动城乡基础设施一体化发展。

坚持城乡一盘棋的发展理念，促进城乡基础设施一体化规划、建设与管护。统筹规划重要市政公用设施，推动其向城市郊区乡村和规模较大中心镇延伸；推动城乡路网一体规划设计，畅通城乡交通运输连接，实现县乡村道路联通、城乡道路客运一体化；统筹规划城乡污染物收运处置体系，因地制宜统筹处理城乡垃圾污水，加快建立乡村生态环境保护和美丽乡村建设长效机制。加快建设现代化农村配电网。构建事权清晰、权责一致、全省统筹、市县负责的城乡基础设施一体化建设机制。合理确定城乡基础设施统一管护运行模式，健全有利于基础设施长期发挥效益的体制机制。

第三节 促进城乡产业协同发展

适应居民消费升级新趋势，推进城乡生产与消费多层次对接，引导城乡产业协同发展，构建城乡良性经济循环。

（一）推进城乡生产与消费多层次对接。

畅通城乡消费联通渠道，依托“互联网+”和“双创”推动农业生产经营模式转变，推动“135”工程升级版和农村一二三产业融合发展试点示范建设、促进休闲农业经营主体提档升级。推动消费新业态新模式向农村市场拓展，探索开展农村客货邮融合发展试点，健全和完善县乡村三级物流配送体系，加快工业品下乡和农产品进城，打造农产品展示展销平台，持续做好农产品批发市场、集贸市场提质升级。健全乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新业态培育机制，探索农产品个性化定制服务、会展农业和农业众筹等新模式，开展各类展会节庆活动，完善农村电子商务支持政策，扩大农产品消费市场。

（二）引导城乡产业协同发展。

推动城乡要素跨界配置和产业有机融合，把特色小镇作为城乡要素融合重要载体，完善小城镇联结城乡的功能，探索美丽乡村特色化差异化发展模式，盘活用好乡村资源资产，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。推进农业经营主体融合发展，打造标杆龙头企业，深入实施“千社万户”工程。加快发展农产品加工业，深入实施农业“百千万”工程和“六大强农行动”升级版，做大做强优势特色农产品加工龙头企业，建立一批精深加工能力强、规模集约化水平高的农产品加工企业集群和加工园区，引导农民专业合作社规范发展，带动小农户专业化生产，分享加工、销售环节收益。

第四节 缩小城乡居民收入差距

以城带乡，拓展农民增收渠道，统筹拓展农民工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入渠道，促进农民收入持续稳定增长，推动实现共同富裕。

（一）拓展农民增收渠道。

促进农民工资性收入增长，统筹推进 “创业兴湘乐业富民”工程和“311”就业服务行动，完善最低工资正常增长机制。促进农民经营性收入增长，大力发展乡村产业，建立农产品优质优价正向激励机制，完善企业与农民利益联结机制，促进小农户和现代农业发展有机衔接。引导龙头企业与农民共建农业产业化联合体，实施“百企千社万户”现代农业发展工程、新型职业农民培育工程、新型农业经营主体培育工程，推进家庭农场“五化”建设，把农业产业链的增值收益、就业岗位尽量留给农村和农民。促进农民财产性收入增长，完善集体资产收益分配制度、创新受益模式，实现农民财产性收入稳步快速增长。建立健全以绿色生态为导向的农业补贴制度，积极落实各项惠农政策，保障农民转移性收入。

（二）巩固提升脱贫攻坚成果。

落实脱贫地区5年过渡期“四个不摘”，保持现有帮扶政策、资金支持、帮扶力量整体稳定。以湘西地区、湘赣边区域为重点，支持武陵山、罗霄山片区建设巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接先行示范区，缩小城乡差距，促进城乡融合发展。支持有条件的大中型搬迁安置点开展新型城镇化建设，加快推进易地扶贫搬迁人口市民化进程。接续推进脱贫地区发展，增强脱贫群众发展能力，支持推进“万企兴万村”行动。坚持以就业带动城镇化，提供技能培训和用工信息，建立农业新型经营主体带动帮扶机制，帮助脱贫家庭主要劳动力就近获得稳定的就业机会。健全省市县互通、多部门参与的防止返贫动态监测和帮扶机制，对脱贫不稳定户、边缘易致贫户，以及因病因灾因意外事故等刚性支出较大或收入大幅缩减导致基本生活出现严重困难户开展常态化监测预警，建立快速发现和响应机制，分层分类统一纳入帮扶政策范围，及时消除风险，动态化管理，坚决守住防止规模性返贫的底线。

第七章 规划实施保障

加强党的领导，加强组织协调，强化政策协同，健全保障机制，形成全社会推动规划实施合力，确保规划确定的目标任务如期完成。

第一节 坚持党的全面领导

深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，切实加强党对推进新型城镇化的领导，确保党中央、国务院和省委、省人民政府重大决策部署贯彻落实到位。充分发挥党的各级组织的领导作用和战斗堡垒作用，激励干部担当作为，全面调动各级干部的积极性、主动性、创造性，为规划实施提供坚强组织保障。

第二节 加强组织协调

各级发展改革、住房和城乡建设部门要统筹推进本地区新型城镇化工作，要编制新型城镇化实施方案和重点任务，细化实化规划明确的目标任务和政策改革举措。各有关部门要按照职责分工，加强对规划实施的指导，在重大政策制定、重大体制创新、重大项目安排等方面予以积极支持。各市县政府要把推进新型城镇化战略纳入发展规划，结合实际制定本地区推进新型城镇化规划或实施方案，狠抓贯彻落实。

第三节 强化政策统筹

根据本规划制定配套政策举措，强化部门间政策制定和实施的协调配合，推动人口、土地、就业、社保、产业、资金、住房、生态环境等方面的政策和改革举措形成合力，形成相互衔接、务实管用的新型城镇化政策工具箱。

第四节 加强监测评估

建立健全统计监测与评估指标体系，适时开展规划中期评估和专项监测，继续完善推进新型城镇化工作的目标责任制。各地要基于当地发展特征，进一步优化综合评价指标体系，实施差异化考核，健全工作监测评估体系和考核办法，确保政策举措落实到位。