衡阳市南岳区住房和城乡建设局 南岳区城区照明设施提质改造项目事前绩效评估报告

事前绩效评估报告

二○二四年六月二十八

南岳区城区照明设施提质改造项目

事前绩效评估报告（0628）

           湘翼会绩效评字[2024]第 号

一、评估对象

（一）项目名称

南岳区城区照明设施提质改造项目

（二）项目绩效目标

1.项目总体目标

本项目旨在改善南岳城区照明环境，保障人们出行和户外活动安全，促进城区照明品质提升，提高居民和游客幸福感、获得感。

2、项目具体绩效目标

（三）项目资金构成

本项目总投资为2680万元(含城投公司单独实施的祝融北路和祝融南路照明设施改造资金约400万元)，资金来源为区财政资金。主要建设内容及规模为：1、南岳牌坊及周边商圈核心区域照明设施维修，2、衡山路高速路口收费站照明设施维修,3、衡山路高铁站进城区门户照明设施维修,4、衡山路4.5公里(含 6个重要节点)照明设施维修，5、祝融路1.9公里(含 4个重要节点)照明设施维修，6、城区环线(西环路,东环路,金沙路)3.5 公里(含8个重要节点)照明设施维修，7、天子山公园照明设施维修,8、南岳大庙及周边照明设施维修,9、万寿广场照明设施维修，10、逸山逸水宾馆 4个组团建筑物照明设施维修。

项目概况

1、南岳区城区照明设施概况。南岳区城区照明设施分为路灯照明、景观照明。现有路灯5461杆、9541盏，总功率753.33KW，有51个控制箱、11个变压器。路灯亮灯率98%、设施完好率  %。景观照明设施主要集中在万寿广场、祝融路牌坊、东环路牌坊、衡山路、祝融路、金沙路等。衡山路、祝融路、金沙的景观照明设施安装在建筑物上，全部为已淘汰的彩虹灯、吸墙灯、投光灯等且已多年未通电使用。万寿广场、祝融路牌坊、东环路牌坊景观照明设施现状整体良好。

2、南岳区城区照明设施提质改造内容。

二、事前绩效评估的基本情况

（一）评估程序

1、准备阶段

①确定评估对象。根据南岳区政府常务会议决议书（2024年3月29日），南岳区财政局确定南岳区城区照明设施提质改造项目需要进行预算事前绩效评估，由接受委托的本所进一步确定评估对象、评估方式、评估依据和评估内容，制定具体工作计划。

评估对象是衡阳市南岳区住房和城乡建设局在2024年上半年筹备的并拟申报2024年预算的一个城市基础设施（城区照明提质改造）项目。

评估方式采用现场评估方式。

评估依据主要有：南岳区政府常务会议决议书、住建部公布的《城市照明管理规定《"十四五"全国城市基础设施建设规划》、南岳区城区照明设施提质改造项目概念设计阶段部分资料、《南岳区城区照明设施建设维修工程项目可行性研究报告》（注：编制时间为2024年4月）。

评估内容主要有：立项过程及结果、项目投入产出分析、项目绩效目标设定及论证、合理判断项目实施方案内容、项目财务风险分析。

②成立评估组织。由本所成立评估工作组，确定评估工作人员，明确责任和任务。

③制定评估方案。根据评估任务制定评估方案，明确评估目的、内容、时间安排和工作要求等具体事项。

2、实施阶段

①资料收集与审核。全面收集与被评估政策和项目有关的数据和资料，并进行审核与分析。

②开展现场评估。评估组对有关资料进行分类、整理与分析，提出评估意见。

③综合评估。评估组选择因素分析、公众评判等方法，根据评估方案，对项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等情况进行综合评判。

3、报告阶段

按照规定的文本格式和要求撰写事前绩效评估报告，报告内容包括介绍评估对象的基本情况、评估采用的主要方法、评估的主要内容及结论、相关建议及有关问题的说明等。

（二）评估思路

1、认真学习预算绩效文件。比如，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）、《湖南省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》（湘财绩〔2021〕8号）等。

2、收集行业政策、信息。比如，住建部公布的《城市照明管理规定》、住建部公布的"十四五"全国城市基础设施建设规划等。

3、向项目实施方了解项目推进情况及阶段性成果。

4、分别在白天和晚上实地勘察项目拟实施的地点，详细了解项目提质改造前现状。

5、拟定项目评估资料清单，根据实际情况设计各种表格。比如，向区住建局发送了2次《城区照明设施提质改造项目事前绩效评估资料清单》，向区市政公用事业服务中心发送了2次《城区照明设施提质改造项目事前绩效评估资料清单》，向区市政公用事业服务中心分别发送了2次《道路类照明设施现状调查表》、《广场类照明设施现状调查表》。

6、突出工作重点，找准存在的主要问题，集中解决主要矛盾。一要判断项目立项依据是否充分，是否有支撑项目立项的客观证据；二要通过查阅项目设计平面图、方案平面图等设计图纸资料和复核项目概算明细表、项目预算明细表等程序判断项目投资额计算结果是否正确；三要结合现场勘察结果，对比改造前后效果图，判断景观照明的范围、亮度、能耗密度是否符合国家规定，项目设计是否存在浪费现有资源的问题，现有设计是否存在进一步优化的空间。要关注新增照明设施所增加的电费等维护费是否有经费保障。四要判断绩效目标是否明确，绩效指标是否合理，绩效目标、绩效指标是否充分体现行业特点和现实情况；五要通过了解项目时间节点，旅游旺季施工问题预案等措施，判断项目实施是否有可操作性；六要分析项目筹资风险。

（三）评估方式、方法

本次评估采用现场评估方式。本次评估主要采用因素分析法。

三、评估内容与结论

（一）立项必要性

1、城景区照明部分地区存在灯不亮，照度不够、亮度不均的问题

2、南岳是5A级景区，夜游经济发展不充分是南岳旅游的短板。要在个别景区适当建设和提升夜景照明品质，有利于打造更多网红景点，提高南岳美誉度，吸引更多游客在南岳住宿消费。

3、维修要全面。部分路灯和景观照明设施是淘汰的采虹灯、吸墙灯、投光灯，不符合节能指标，是需淘汰的低效照明产品。如对损毁的要修复、要减少和消除照明盲区，以前个别路段路灯存在亮度不够问题、公交站牌路灯是否需要考虑、还有后期配套等等。

（二）投入经济性

1、分析投入经济性的原因。《城市照明管理规定》第三条规定，城市照明工作应当遵循以人为本、经济适用、节能环保、美化环境的原则，严格控制公用设施和大型建筑物装饰性景观照明能耗；《城市照明管理规定》第十六条指出，城市照明主管部门应当依据城市照明规划，制定城市照明节能计划和节能技术措施，优先发展和建设功能照明，严格控制景观照明的范围、亮度和能耗密度，并依据国家有关规定，限时全部淘汰低效照明产品。本项目以新建景观照明设施为主、更新功能照明设施为辅，需要投入大量财政资金。因此，分析项目投入经济性十分必要。

项目投入经济性问题。

(1)项目进度滞后，无项目初步设计图、无项目平面图、无项目设计图、无工程量清单、无项目预算明细表，无项目概算。

（2）新的项目方案有重大调整，项目数量从10个减为7个，减少30%，项目投资额从2680万元减为2336万元，减少12.84%，尚未取得区政府书面文件。由第三方初步估算的（新方案）项目投资额为2336万元，主要建设内容及规模为：天子山广场照明设施提质改造投资额420万元、衡山路高速路口收费站及收费站两侧景观照明设施提质改造投资额84万元、衡山路高铁站进城区门户照明设施提质改造投资额3.5万元、南岳牌坊及周边景观照明设施提质改造投资额90.5万元、东环路牌坊照明设施提质改造及东环路路灯和其他路段路灯设施更换维修投资额230万元、万寿广场照明设施提质改造投资额1012万元、南岳大庙正门及周边御街、仁和街、东街、西街照明设施提质改造投资额496万元,共7个项目。

（3）区城建局委托深圳市鼎恒照明科技有限公司对提质改造项目进行设计，深圳市鼎恒照明科技有限公司对项目投资额进行了估算。经我们分析复核，该等估算结果存在以下问题：一是编制依据不够充足，如，无设计图纸；二是编制格式不够规范，如，无工程量清单，未进行组价；三是编制说明不够详细，如，没有对定制照明装置作详细说明。

（4）项目实施单位暂未提出管控项目投资额的相应制度、方案及措施。

（三）绩效目标合理性

1、项目绩效目标。实施本项目的原因，一是改善南岳区城市整体照明不良状况，二是喜迎湖南省第三届旅游发展大在衡阳召开。项目实施与需求相关。项目建成后，能促进城区照明品质提升，提高居民和游客幸福感、获得感。项目绩效目标设定较为明确，与南岳区第十四个五年规划和二0三五年远景目标纲要一致，受益群体是居民和游客，绩效目标与预计解决的问题、现实需要相对匹配。

2、绩效目标问题。

（1）项目定位模糊，且与上级文件似有违背之嫌。区住建局提供的区政府常务会议决议书、可行性研究报告等资料称项目名称为"城区照明设施建设维修工程"；区财政局委托进行事前绩效评估的项目名称为"城区照明设施提质改造"。如果定位为"维修工程"，根据我们现场了解和区住建局聘请的设计方深圳市鼎恒照明科技有限公司提供的效果图和计划采购项目等资料判断分析，部分已超出维修范围，如（祝融路）南岳牌坊功能照明设施、景观照明设施都完好无缺；相当一部分为"提质改造"；又如，占本评估项目比例最大的万寿广场照明设施提质改造投资额达1012万，主要内容是：新增4台激光投影机，527万元，新增2000个高清屏，260万元，新增500个发光地砖，65万元，新增探照灯8个，5.1万元；再如天子山广场雕塑项目，一个灯投资315万元……有"景观亮化工程"过渡化之嫌，有违2020年1月18日市委主题教育办公室制定的"关于印发《衡阳市"景观亮化工程"过度化等政绩工程、面子工程问题专项整治工作方案的通知》"整治重点的"一、重点整治斥巨资造景，建华而不实景观亮化项目，与当地地理环境和整体风貌不协调"和湖南省委组织部、省纪委机关、省监察委、省财政厅联合文件《关于株洲高新区、湘潭县违规举债虚假化债搞形象工程、面子工程问题的通报》（湘组【2022】132号）"其中湘潭县某领导2015年提质改造后，2017年再次实施过度绿化亮化等形象工程，造成项目成本和规模失控……"等规定。

（2）万寿广场子项目未充分利用2017年提质改造成果。我们通过上网查询和调查走访得知，区住建局于2017年牵头万寿广场提质改造项目并为全息影像及3D投影灯灯光秀子项目购置安装了4台激光投影机，灯光秀去年维修不久，金额达16.5万，射灯可以用。目前，这4台激光投影机已修复，如果重新购置4台激光投影机也用于放幻灯片，存在浪费现有资源问题。如纯粹用于增加照明，应考虑是否有必要。激光投影主要用于播放主题故事幻灯片，但现没有新的主题故事，原4台激光投景机能满足麻姑献寿主题故事需要，新增激光投影机与实际需求存疑。

（3）改造后的天子山广场照明亮度等级与《湖南省衡阳市南岳区照明专项规划》照明亮度等级规划不相符合。天子山广场照明设施包括广场灯、庭院灯、地灯、草坪景观灯，目前正常使用的路灯有2杆广场灯，6盏庭院灯(但亮度较暗，公用事业中心正在更换)。"城区照明设施提质改造项目"方案设计天子山广场新增各类投光灯330盏、探照灯10盏、定制灯光雕塑1套，天子山广场照明亮度将达到"高亮度"标准。根据《湖南衡阳市南岳区照明专项规划》的"城市照明亮度分组控制标准"，天子山广场照明亮度等级设计为"中亮度"，因而，提质改造方案的天子山广场照明亮度与南岳区照明专项规划不符。

（4）天子山广场雕塑装置设计存在影响驾驶员视觉缺陷，有重大安全隐患。我们通过查询得知，天子山广场定制灯光雕塑系一个拟安装在交通岛中具有火元素能大面积发出红光且造型不通透的艺术品。为了弄清灯光雕塑是否适宜安装在交通环岛问题，我们查阅了《城市道路照明设计标准》(CJJ45-2015)。该标准指出："在道路两侧设置非功能性照明时，装饰照明亮度应与路面及环境亮度协调，不应采用多种光色或多种灯光图式频繁变换的动态照明，装饰照明的光色、图案和阴影等不应干扰机动车驾驶员的视觉"。对照以上规定，我们认为：因灯光雕塑发光面积大，造型不通透，驾驶员不易观察对面路况，存在干扰机动车驾驶员视觉问题。

附：天子山广场雕塑装置设计效果图

（5）在大庙正门前安装激光投影机与庄严肃穆的环境不协调。南岳大庙是著名宗教场所，南岳大庙正门一直以来庄严肃穆。我们通过现场了解发现，晚上的南岳大庙正门及周边，灯光明亮，行人稀少，店铺闭门。在大庙正门安装投影机并配置音响需要投资240多万元。改造后的大庙正门效果图富有小资情调，一改南岳大庙正门特有的庄严肃穆形象，与南岳大庙整体环境不协调。

附：改造后大庙正门效果图

（5）根据初步设计方案，天子山顶装大型灯，需要修路，但山顶未通路，没有相关基础设施，且该项目属于坛城项目范围内，是否符合项目规划，没有相关论证。项目前是否同意未有说明。相关安装费用要分担，后期维护及电费等由谁来承担未明确。

（四）实施方案可行性

1、初步实施方案。本所通过阅读项目可行性研究报告，初略了解项目建设方案、运营方案等内容。

2、实施方案存在的问题。一是项目实施单位暂未制定项目实施方案；二是项目推进缓慢，项目目前停留在概念设计阶段。

（五）筹资合规性

照明设施是公共设施的重要组成部分，旨在满足社会公众的基本需求。但是前文上级文件规定，如属于过度美化亮化项目，建议谨慎。

（六）总体结论

事前绩效评估小组依据项目事前绩效评估指标体系，从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案有效性、筹资合规性五个维度，通过数据采集、现场评估等方式，对南岳区城区照明设施提质改造项目进行了综合评估，项目最终评分结果为68分，评价等级为"较差"。项目扣分情况分析具体如下：

一是立项必要性。立项必要性指标总分值为20分，实得17分，扣3分。主要扣分原因为：项目未列入区住建局2024年年初重点工作，扣1分；项目实施地点的资产有个别不属于公共资产，扣2分。

二是投入经济性。投入经济性指标总分值为20分，实得8分，扣12分，主要扣分原因为：无设计图纸，无工程量清单，无成本测算详细过程，无相关成本测算依据，无成本控制措施，扣12分。

三是绩效目标合理性。绩效目标合理性指标总分值为20分，实得12分，扣8分，主要扣分原因为：绩效目标不够明确，绩效指标不够细化、量化，绩效指标值不够合理。

四是实施方案有效性。实施方案有效性指标总分值为20分，实得10分，扣10分，主要扣分原因为：未单独编写项目实施方案，项目内容未最终确定，项目节点未定。

五是筹资合规性。筹资合规性指标总分值为20分，实得20分。

四、评估的相关建议

(一）补充必要文书

1、尽快编写立项说明书。

2、尽快更新可行性研究报告有关章节的内容。

3、尽快编制项目实施方案。

4、尽快细化、量化绩效指标。

（二）以时间节点到逼项目建设

 1、尽快确定项目名称。

 2、尽快确定项目内容。

3、尽快完成项目设计工作。

4、尽快编制项目招标控制价。

5、尽快签订施工合同。

（三）项目优化建议

1、适当降低规模，压缩与上级文件精神相违背的过度美化亮化的部分。在当前财政负债较高的情况下，投资如此较大规模不合适，考虑当前财力状况，建议控制规模，缩小体量，针对重要节点和重要路段进行维修改造。比如，万寿广场新改造项目新增4台激光投影机，527万元，新增2000个高清屏，260万元，新增500个发光地砖，65万元，新增探照灯8个，5.1万元；又比如，南岳大庙正门新增2台激光投影机，242万元；再如天子山广场雕塑项目1个，315万元……这些与上级文件相违背的部分建议谨慎实施，如实在要实施，应缩小体量。此外还要减去城建投公司单独已实施的祝融北路和祝融南路照明设施改造部分约400万元。

 2、寿坛公园资产不属于公共基础设施，但是，由于时间紧、任务重，寿坛公园提质改造必须与其他项目的提质改造同步进行，鉴于区财政之前已为寿坛公园提供了财政支持且目前财政困难，建议由寿坛公园适当承担本次提质改造费用。

3、南岳大庙正门临街建筑物及附近御街、仁和街、东街、西街临街建筑物不属于公共基础设施，但是，由于时间紧、任务重，南岳大庙正门临街建筑物及附近御街、仁和街、东街、西街临街建筑物提质改造必须与其他项目的提质改造同步进行，鉴于区财政之前已为南街临街建筑物的所有者提供了财政支持且目前财政困难，建议由区文旅投公司适当承担本次提质改造费用。

4、提质除了在点上，更应该在面上。（1）是否有盲区，如禹王公园、未亮道路等。（2）是否有需要维修的，如因电缆被盗，南城区路灯和衡岳大道路路灯一直不亮，群众意见很大，但是，"城区照明设施建设维修工程项目"或"城区照明设施提质改造项目"均未包括南城区路灯电缆维修和衡岳大道路)路灯电缆维修在内。建议增加两个维修项目。一是维修南城区路灯电缆，早日让南城区路灯亮灯；二是维修衡山西站往南岳方向衡山境内路灯电缆，早日让该大道路灯全部亮灯。

（3）是否有提质改造不符合现行照明节能要求的。

（4）突出在旅游发展大会及主城区道路的照明设施是密度亮度特色度。

（5）点上应突出标志性建筑及节点。一是确定节点，标志性建筑或公共场所，或路段临街建筑。

A、天子山广场：一是交通环岛安全原因，建议后面专门景观亮化。二是天子山广场及坛城项目可以适度美化亮化。三是公用维修与该项目同时实施，属于重复投资，难以通过后期审计、巡察。四是坛城山顶相关设施要与坛城项目相融合，设计要考虑后期项目建设实际，不能相冲突，以免浪费资源，还要经业主同意，后期分担费用也要考虑。天子山广场照明设施提质改造项目存在照明亮度等级（高亮度）高于照明专项规划照明亮度等级（中亮度）问题，对天子山广场庭院大灯，公用事业中心今年正在维修更新，方案要考虑该因素，避免浪费。且要符合中等亮度要求，建议暂缓实施高亮度照明设施。是否考虑取消天子山广场灯光雕塑项目。该项目存在干扰机动车驾驶员视觉问题，存在重大安全隐患。另外，估算的投资一个灯达315万，从合理控制价格和投资必要性考虑，是否考虑取消天子山广场灯光雕塑项目。

B、南岳大庙前，一是宗教场所现实晚上无人，不建议投大额资金用于激光投影项目，且因场地原因，前坪更多的是游客排队用的护栏等，阻挡了视线和观感 ，效果也未必会好。二是其它可以用临街与建筑适当的景观照明。优化南岳南岳大庙正门及周边御街、仁和街、东街、西街照明设施提质改造项目。鉴于宗教场所庄严肃穆的严肃性，建议取消南岳大庙正门2台激光投影项目；御街、仁和街、东街、西街照明设施提质改造采用南街景观照明设计标准，以保持整体协调性并节省投资额。

C、万寿广场，属于南岳标志建筑，人员聚集场所有必要。一是要有特色，原有麻姑献寿等主题灯光秀等是否改造。二是增加激光投影机的必要性在哪里，具体功能是什么，原有的是否能满足需要。万寿广场曾在2017年进行过一次提质改造，使用时间还不久，2024年初又投入一次射灯维修和亮化工程16.5万元，再投入是否有必要。如新建纯粹用于照明，似无必要。此外，由于管理等多方面原因，个别照明设施有损坏和闲置现象，原来4个激光灯只要稍作维修还可以用，使用频率又不高。建议本次提质改造方案充分考虑利用2017年提质改造所形成的包括4台激光投影机在内的所有照明设施，尽量少新购投入巨大且后期维护成本高的照明设施，如添加讲故事内容，是否有必要。如确有必要，在旅游发展大会前是否还来得及，否则建议推迟。

D、从投资经济性角度讲，建筑考虑当前财政现状，在非必要情况下，多采用标准的灯真满足需要，少采购雕塑灯具及激光投影机和定制灯等高价值灯具。

5、建议从提质改造项目资金中提取更多比例用于照明设施维修，如被偷盗的部分和后期毁损部分。

五、其他需要说明的问题

本报告是评估机构根据项目单位所提供及其他经委托方认可的资料，通过全面分析与评估并与委托方进行沟通的基础上形成的，本报告的结论与建议不具有强制性，仅供财政部门审核区住建局南岳区城区照明设施提质改造项目预算时参考使用，不得用于其他目的。

六、附件材料

附件一：南岳区城区照明设施提质改造项目提质改造项目事前绩效评估指标表

湖南天翼有限责任会计师事务所

                               二〇二四年六月二十八日

附件1：

城区照明事前评估 0630