2023年景区环卫外包绩效评价

国有资本经营预算安排项目支出

绩效评价报告

项目类型：项目完成结果评价

项目名称：2023年景区环卫外包绩效评价

项目主管部门：南岳区景区综合事务中心

项目单位：南岳区景区综合事务中心

评价金额：约1058万元

评价类型：国有资本经营预算绩效评价

评价机构：湖南天翼有限责任会计师事务所

国有资本经营预算安排项目支出

绩效评价报告

湘翼综字[2024]第013号

湖南天翼有限责任会计师事务所接受南岳区财政局委托，于2024年7月至8月对南岳区景区综合事务中心（以下简称“景区事务中心”）2023年度国有资本经营预算安排项目支出开展了绩效评价工作。现将绩效评价情况及结果报告如下：

一、项目基本情况

(一) 项目背景

2023年南岳区首次编制国有资本经营预算，从政府性基金预算（门票收入）调入1.7亿元，列为国有资本经营预算收入，同时，支出安排5406万元（注：国有资本经营预算支出系景区经营管理直接相关支出）。因此，执行南岳区中心景区第三轮环卫服务外包合同所涉及的2023年结算支出被列入2023年南岳区国有资本经营支出。

自2014年7月以来，南岳区对中心景区环卫作业实施了市场化运作改革。南岳区中心景区第一轮环卫服务外包合同于2015年1月1日正式实施，每一轮服务期限为3年。2023年是南岳区中心景区第三轮环卫服务外包合同执行的最后一个自然年度（注：第三轮期限2021年4月1日至2024年3月31日）。

(二) 项目概况

1、项目管理单位。项目管理单位为景区事务中心。景区事务中心曾用名“衡阳市南岳区景区管理处”，系事业单位，主管单位为南岳区城市管理和综合执法局，主要负责中心景区（门票四门以内）综治管理、环境卫生服务、基础设施建设与维护、游客服务等工作。有5个内设机构，分别是：办公室、基础设施建设股、祝融峰管理中队、南天门管理中队、半山亭管理中队。核定编制人数41人，其中：全额事业编制41人。2023年末实有人员62人，其中：在编在岗32人，搬迁安置29人，企业改制安置1人，退休人员30人。

2、项目内容。提供景区主次干道、游步道、景观景点、场站、休息点、吸烟区、古道、摊棚摊点、湖面、河道、沟渠等及周边可视范围的清扫保洁服务；提供景区公路、游步道、景观景点、古道等周边杂草、枯枝落叶的清理清运及砍青；景区果皮箱、垃圾收集桶、护栏，石桌，石凳。标识标牌、交通标志杆、反光镜、路灯杆等配套设施的擦洗及清掏服务；提供景区公共厕所的日常保洁、维护维修，化粪地清淤、盆景维护管理、文化宣传、水源地的看护管理服务；提供冬季时公厕通道的积雪清理服务；提供中心景区和寿岳乡的龙凤村、红旗村、岳林村，龙池村、船山村及南岳镇紫峰村、水濂村(原泗塘村)的垃圾收集、清运服务；提供垃圾清运至南岳区垃圾中转场站服务；提供景区寺庙、道观的香灰收集清运处置服务；提供香灰清运至衡阳填理场服务。

3、项目实施单位。经公开招标，南岳区中心景区第三轮环卫服务外包政府采购项目由东莞市家宝园林绿化有限公司（以下简称“东莞家宝”）中标，中标金额3175.2万元。于2021年4月1日签订（南岳区中心景区第三轮环卫服务外包项目）（以下简称“本项目”）《政府采购合同协议书》。根据《政府采购合同协议书》规定，东莞家宝须在南岳区注册成立子公司，由子公司负责运营管理及财务结算工作。为此，东莞家宝在南岳注册成立了全资子公司衡阳市智净环境服务有限公司（以下简称“衡阳智净”）。

4、项目绩效目标。（1）中长期绩效目标。景区旅游环境得到有效提升，为来岳游香客及景区村民提供干净、整洁、舒适的卫生环境。（2）年度绩效目标。景区环境卫生日常清扫保洁；农村垃圾清运及时、中心景区日产日清；为来岳游客营造良好的旅游环境。

5、绩效指标。（1）数量指标。中心景区日常保洁面积≥80万平米；作业人员淡季不少于150人/天，旺季不少于200人/天。（2）质量指标。一是环境卫生保洁达标率≥99%；二是垃圾清运达标率≥99。（3）时效指标。清扫保洁、垃圾清运及时率=100%（全年）（4）成本指标。全年实际结算本项目款≤1058.4万元。

二、资金分配及使用情况

(一) 资金分配（应付环卫外包经费）情况

根据考核结果，全年应奖励5,000.00元，全年应扣减99,024.00元，2023年应付环卫外包经费10,489,976.00元。

(二) 资金使用（实付环卫外包经费）情况

据统计，截至2023年12月31日，累计支付景区环卫外包服务费10,133,000元，其中：2023年1-11月景区环卫外包服务费9,260,000元；据统计，截至2024年1月31日，实际支付2023年景区环卫外包服务费10,489,976元。

三、管理制度的建立和执行情况

(一) 项目管理制度

1、南岳衡山景区环境卫生考核领导小组办公室。2021年3月1日，南岳衡山景区环境卫生考核领导小组办公室制订了《南岳衡山景区环境卫生作业规范和质量标准》、《南岳衡山景区环境卫生考核实施办法》。

2、智净公司。智净公司先后制订了《安全生产管理制度》、《岗位责任制》、《安全作业操作规程》、《全域旅游公厕卫生管理制度》等内部管理制度；于2021年4月制订了《南岳景区第三轮环卫项目作业实施方案》。

(二) 制度执行情况

根据《南岳衡山景区环境卫生作业规范和质量标准》和《南岳衡山景区环境卫生考核实施办法》的规定，景区事务中心对智净公司当月的环卫服务实施情况进行综合考核和结算。根据景区事务中心和智净公司提供的资料，我们认为，本项目管理制度基本健全，制度运行基本有效。

四、项目运行情况

(一) 三轮环卫外包综述

1、2014年实施的第一轮环卫服务外包政府采购项目。经公开招标，在2014年7月至2017年12月期间（后延长6个月），每年服务费用为587.1196万元。2015年经区委农村工作部申请，区政府批复同意将拜殿乡、岳林乡、龙凤乡三乡的农村垃圾清运工作、6条户外游步道、两个安置区、新增三座公厕、忠烈祠十几座将军墓等内容以补充协议的形式纳入了外包范围，每年服务费用经费增加173万元，调整后的2015年、2016年，每年的环卫外包服务费用为760.12万元。据了解，衡阳市南岳区景区管理处（注：景区事务中心前身）是公益事业单位，2014年之前，景区环卫清扫保洁日常工作由衡阳市南岳区景区管理处具体落实，有正式在岗工作人员约60人，有临聘人员约100人，其中：从事环卫清扫的正式员工约20人，从事环卫清扫的临聘人员约100人。2014年景区环卫市场化改革后，衡阳市南岳区景区管理处对原从事环卫清扫的在岗正式人员全部转岗为景区旅游综治管理人员、环卫督查人员或机关办事员，对于从事环卫的临聘人员全部予以解聘。

2、2017年实施的第二轮环卫服务外包政府采购项目。经公开招标，2018年1月1日至2021年3月（注：合同顺延3个月），每年1-12月的服务费用为1075.68万元，每月的服务费用为89.64万元。与第一轮每年服务费用760.12万元相比，第二轮环卫服务外包每年服务费用增加315.56万元。通过查阅区政府采购办第一轮环卫服务外包政府采购项目档案资料和景区事务中心第二轮招标资料，我们第二轮每年服务费用增加的原因有以下方面：一是景区环卫面积由55.75万平方米增加到85.857万平方米，即，新增面积30.1万平方米，因景区事务中心无法提供第一轮上限值资料，若按第二轮环卫外包上限值面积测算均价5.89元/平方米（(

7.82+5.32+4.54)÷2=5.89）计算，第二轮环卫外包每年约增加环卫费用177.29万元（注：此测算数据可能不准确）；二是景区户外游步道新增面积，按财政核定的包干金额计算，每年增加环卫费用14万元（40-26）；三是果皮箱、垃圾箱、反光镜、路灯杆、标志标牌单价提高10%，每年增加环卫费用2.56万元；四是农村环卫里程增加，财政核定每年增加环卫费用3.18万元；五是管理费用、税金，因第二轮费用总额增加，推算每年约增加管理费用、税金26.06万元。

3、2021年实施的中心景区第三轮环卫服务外包政府采购项目。

（1）服务费用变动情况。2021年招标确定的每年服务费用为1058.4万元，与第二轮每年服务费用1075.68万元相比，年服务费用减少21.28万元，详见下表：

（2）服务费用减少原因。经询问，第三轮每年服务费用减少的原因为：由于第三轮景区一类清扫保洁面积减少，第三轮景区二类清扫保洁面积增加，费用约净减少18.67万元；由于第三轮农村清洁保洁计费费率调减0.43个百分点，费用约减少12.52；由于第三轮公厕蹲位增加，费用增加约4.15万元；由于第三轮化粪池清淤次数增加，费用约增加9万元；由于第三轮新增祝融殿、祖师殿、方广寺香灰清运项目，费用约增加7万元；由于第三轮新增清理景区主干道枯枝落叶项目，费用约增加15万元；中标方适当让利。

（3）服务范围变化情况。经核对，与第二轮相比，第三轮服务范围有如下变化：A、新增环卫面积14,830㎡，其中：祖师殿风雨长廊及观景平台2040.8㎡、忠烈祠古墓19座游步道4,516.6㎡；朝圣古道1,760㎡、神州神庙景点及周边343.2㎡、南山村公路沿线1,336㎡、延寿村上下界垅公路增加4,225.4㎡、华延湖水库管理所608㎡。B、减少环卫面积10,834.7㎡，其中：延寿村上下界垅公路10,834.7㎡。

4、列表说明

(二) 项目监管单位

1、南岳衡山景区环境卫生考核领导小组。南岳衡山景区环境卫生考核领导小组于2021年3月1日成立，负责对中标企业作业服务质量进行指导、监督和考核。考核领导小组下设办公室，办公地点设在景区事务中心。南岳衡山景区环境卫生考核领导小组定期对中标企业进行检查，每月不少于一次，中标企业安排专人协同。

2、景区事务中心。景区事务中心祝融峰管理中队（一中队）、南天门管理中队（二中队）、半山亭管理中队（三中队）的工作人员每天都要对智净公司的工作进行检查，对发现的环卫问题，通过“环卫督察群”上传照片等证据或以电话等方式通知督促衡阳智净进行整改。景区事务中心办公室根据祝融峰管理中队（一中队）、南天门管理中队（二中队）、半山亭管理中队（三中队）每天检查记录所反映的问题及扣分进行汇总（注：每扣1分，即，扣除当月结算款500元，以此类推）且形成每个月份的环卫督查情况通报（注：后附当月扣分事项及照片）和每个月份建议经费核减详表。

3、南岳区旅游工作委员会。

五、绩效评价工作开展情况

(一) 绩效评价依据

1、《全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34号)；

2、财政部《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10号)；

3、《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》(湘办发〔2019〕10号)；

4、《湖南省人民政府办公厅关于进一步规范财政管理硬化预算约束的通知》(湘政办发〔2020〕12号)；

5、《湖南省预算支出绩效评价管理办法的通知》(湘财绩〔2020〕7号)以及相关文件规定；

6、景区事务中心提供的项目自评报告和基础数据表以及其他相关佐证资料等；

7、智净公司提供的内部管理制度及其他相关佐证资料等；

8、其他涉及资金及项目的相关依据。

(二) 绩效评价的原则

1、相关性原则。与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。

2、重要性原则。优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。

3、可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。

4、系统性原则。将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益和可持续影响等。

5、经济性原则。数据的获取充分考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。

(三) 绩效评价工作过程

1、成立绩效评价小组。按照绩效评价工作要求，我所成立了绩效评价小组，并组织项目小组人员认真学习和讨论南岳区国有资本经营预算专项资金绩效评价项目的有关政策和项目评价要求，制定项目评价实施方案，客观公正地实施项目评价工作。

2、确定评价程序。此次绩效评价主要程序包括：拟定专绩效评价方案、选取合适的绩效评价方式、设立绩效评价指标体系、进行现场评价、汇总计算绩效评分、出具绩效评价报告等。

3、设置评价指标体系。根据评价指标重要程度、项目实施情况等因素综合考虑设置评价指标体系，准确反映项目的产出和效益，本次绩效评价一级指标权重设置为：项目决策指标10%、项目执行过程指标45%、产出指标27%、效果指标18%，项目分值100分，评价指标体系设置详见本报告附件1“2023年国有资本经营预算景区环卫外包项目支出绩效评价指标评分表”。

4、绩效评价实施过程。(1)数据采集。绩效评价小组在前期调研的基础上，按照工作方案，收集了相关法规文件、会议记录、财务凭证等资料，并对景区事务中心的会计账册、会计凭证、支出发票、业务合同、付款审批单据、招投标采购流程等相关资料进行检查，核实资金使用情况。(2)评价方式及现场评价抽查。以现场评价为主。

5、问卷调查。绩效评价小组对服务对象进行了问卷调查，根据问卷调查数据分析，得出服务对象满意度满意度分值。(4)数据分析及报告撰写。绩效评价小组对采集的数据进行甄别、汇总、分析和评分，提炼结论撰写报告，整理上报绩效评价报告及佐证资料。

六、综合评价情况及评价结论

(一) 项目业绩

据统计，景区日常保洁面积超过80万平方米，每日清扫运送景区垃圾6吨左右，每日运送农村垃圾9吨左右，每年清理运送香灰120吨左右，每年清理枯枝落叶210吨左右，环境卫生保洁达标率、垃圾清运达标率约为99%。

(二) 项目成本

2023年度本项目（运行）成本1049万元，与项目计划成本（每年的中标价格）1075.68万元相比，减少26.68万元。减少原因：一是出现服务质量问题被扣分；二是实际提供服务的数量少于预期服务数量。

(三) 项目评价结论

根据数据采集及分析，2023年度国有资本经营预算安排项目支出绩效评价得分80分，评价等级为“良”。

七、存在的主要问题

(一) 中标方项目运行存在的问题

1、人员未按投标文件要求配备。招标文件及合同均指出：中标方（注：中标方指定为智净公司，以下同）须按要求配备景区环卫保洁作业员工(淡季不少于150人，旺季不少于200人）。实际人员情况。详见下表：

（2）工资总额情况。

2、工资未按投标文件到位。

根据智净公司提供的资料，人员工资情况详见下表：

3、车辆未按投标文件配备。根据智净公司提供的资料，车辆情况详见下表：

根据智净公司提供的资料，中标方投标报价的三年油料费用共240万元，智净公司三年实际共开支油料费76.83万元。

4、社保费缴纳未按投标文件到位。实际上，公司聘用超过正常退休年龄的员工，占全部职工的比例超过60%。根据智净公司提供的资料，中标方投标报价的三年社保费用为712.8万元，智净公司2021年4月至2024年3月实交员工社保（单位部分）172.85万元。

5、环卫管理信息化水平有待提高。（1）监控对象没有做到全覆盖。智净公司目前只能对处于工作状态的作业车辆进行监控，不可以对环卫一线人员进行定位管理。（2）智慧工牌停用。智净公司对项目管理人员配备了智慧工牌，但是，由于未充值交费，智慧工牌停用。

综上，甲方上限值测算价和中标方报价与实际需求，如人员、工资、社保费、车辆油费、规费等，存在一定差距，尚有一定节约空间。

(二) 项目考核单位存在的问题

1、景区环境卫生监督考核机制不够成熟。目前对景区环卫服务质量的监督主要通过每月的例行考核来实现，未将服务对象的反馈纳入考核范围。

2、景区事务中心考核存在一定的盲区死角。一是2023年南岳区旅游工作委员会共发现环境卫生问题71个，2023年南岳区“12345”、“市长政务信箱”先后接到游客针对景区卫生问题的投诉17起；二是上述问题不在景区事务中心所发现的问题之中。评价小组询问其原因，景区事务中心称，可能是日常巡查次数不够导致部分问题无法及时发现和解决，存在盲区死角。

3、景区事务中心档案保管不善，第一轮环卫外包政府采购招标资料（2014-2016年）单位一直未找到。

(三) 项目综合配套存在的问题

1、祝融峰未配备环卫工人宿舍用房，暂时借住上封寺车库、地下室，现居住40人左右。

2、环卫工人食堂面积小，用餐人数多，环境恶劣，房子常年阴暗潮湿，下雨天漏雨严重。

八、改进建议

(一) 对中标方项目运行和甲方下次投标上限值确定的建议（二者可选其一）

1、对中标方项目运行的建议：（1）人员配备。一是中标方要督促实施项目的子公司按招标文件、合同要求配备一线环卫人员；二是考核单位要定期考核一线环卫人员实配情况，如果一线环卫人员达不到招标文件、合同规定的最低配备人数，要分析人数少配原因，如果因少配一线环卫人员影响了环卫工作质量，考核单位要加大检查力度进行处罚；如果因环卫设备投入增加、劳动效率提高而减少一线人员，应在下一轮外包时核减一线环卫人员配备人数，核增其他方面的支出，如油料费等；三是对工伤保险做到员工全覆盖，适当提高购买工伤保障的标准。

（2）车辆配备。一是中标方要督促实施项目的子公司按招标文件、合同要求配备车辆；二是该子公司要加强行车安全管理。

（3）优化员工结构，减少员工平均年龄。要通过增加设备投入、提高员工薪酬等措施，吸引中青年人加入环卫队伍。

（4）要重视技术创新和智能化升级工作。建议将技术创新和智能化升级工作纳入考核内容之中。如果投标文件所列的专利未在环卫外包项目发挥作用，要作为扣分事项进行处理。

（5）建议中标方积极通过增加机械或智能化设备，提高效率，引进先进管理经验来降本增效。

2、对甲方下次上限值确定的建议。鉴于甲方测算上限值和中标方报价与实际需求，如人员、工资、社保费、车辆油费、规费等，存在一定差距，尚有一定节约空间，建议在下次招标时，在不减少环卫工作量、物价基本稳定的前提下，上限价还可在本轮报价的基础上稍作一定幅度的下调。

(二) 对项目考核单位的建议

1、推进监管机制改革，合理确定考核主体。

2、每个季度进行一次景区环卫外包民意满意度调查，及时发现存在的问题，进一步提高环卫服务工作质量。

3、加强对项目考核单位的监督管理。如果南岳区旅游工作委员会发现的问题和接到南岳区“12345”、“市长政务信箱”等投诉问题不在项目考核单位所发现的问题之中，要认真分析存在问题的原因，如系考核工作不到位所致，要加倍扣分并追究项目考核单位有关人员的责任。

4、景区事务中心要严格政府采购档案保管（政府采购档案是重要的财务资料档案），明确保管专人，保管期限应达到15年，出借要办理相关手续，如有丢失或资料保管不全，建议进行追责。

(三) 对项目综合配套的建议

在东线和内西线线上建设合适的环卫工作人员休息场所。

（以下无正文）

（本页无正文，为签字页）

附件：2023年度国有资本经营预算安排项目支出绩效评价评分表

湖南天翼有限责任会计师事务所       中国注册会计师： 

中国衡阳市                 中国注册会计师： 

2024年9月5日

景区环卫外包国有资本预算指标表1204