南岳衡山享誉海内外，其丰富的旅游资源，深厚的文化底蕴，灵秀的景观特色，使其在我国的名山大川中具有很强的竞争优势。近年来，随着经济社会的快速发展，人们对旅游的要求已从简单的观光游览向休闲度假、康体娱乐等更高层次发展。如何打造旅游产业一条龙服务，促使游客从过去粗糙的“心愿之旅，拜完就走”到更高层次的“休闲娱乐，长驻消费”转变是南岳地方政府迫切需要规划思考的难题，而土地是产业发展的基础，旅游产业发展的趋势必将对国土资源部门统筹用地提出更高的要求。

一、旅游产业用地的分类、特点

长期以来，旅游产业用地并没有作为一个整体在土地分类中出现，通常来说，旅游产业用地主要模糊的分为旅游业直指用地和旅游业间接用地两种。其中旅游业直接用地包括景点用地、宾馆饭店用地、高尔夫球场用地、旅游基础设施用地等；旅游间接用地则包括旅游商品生产场所用地、为旅游者提供生活必需品的农业生产场所用地等。

由于受旅游业效益高，见效快等优点的驱使，旅游开发不断深入，旅游产业不断壮大，而旅游业的持续发展必然涉及已有旅游景区的改造扩建和新景点的开发建设及基础设施的增加。从南岳区近年来旅游用地的情况来年，旅游产业用地主要有以下特点：一是用地面积较大，但真正做为建设用地使用的面积不多且用地范围内生态环境和基础设施都会建设得较好；二是成片开发且大都需征用集体土地甚至耕地、林地；三是地方政府出于资金的压力往往都是采用招商引资的办法引进项目，并以优惠的政策出让一定数量的建设用地作为对投资商的回报。

二、推进旅游产业发展改革中面临的用地政策难点

（一）旅游产业项目用地指标严重不足，土地 报批难度大 。一方面，近几年，受国家紧缩“地根”政策影响，上级部门下达的新增建设用地指标较少，农用地指标和耕地指标更少，而旅游业是一个朝阳产业，其产业用地（比如高尔夫项目）动辙成百上千亩，且往往多个项目同时启动，给土地报批造成困难。另一方面，一些项目用地不符合土地利用总体规划，需要对土地利用总体规划进行修改。有些项目用地详细规划迟迟未审定，规划调整、林地占用审批、用地报批及征地补偿方案无法制定，工作无法开展；而一旦规划审定，用地单位急需用地，规划调整、林地占用审批、用地报批及征地补偿工作又难以在短期内完成。

（二）部分类型的旅游产业用地受国家政策影响实施难度大。现阶段，国家对高尔夫球场等类型的旅游产业用地实施严格的“一刀切”政策，地方政府特别是旅游区为了发展地方经济往往寻求以租代征、只征不转的方法 “暗渡陈仓”。而以租代征的土地仍然属于集体土地性质，要拆迁没有法律依据，实施起来非常困难，同时也容易引发拆迁纠纷。而只征不转审批非常严格，基本行不通。

（三）农村旅游产业用地中的用地性质划分问题。南岳区现有750余家“农家乐”和二十余家休闲山庄。这些旅游产业座落于集体土地上却行使的是经营性用地的职能，这与现有的经营性项目用地采用招标、拍卖、挂牌方式供地的政策相冲突。《土地管理法》里规定“集体土地转为建设用地的，要按规定办理农地转用和征用手续。因而在农村集体土地开发旅游景点，要改变土地用用途和土地利用方向，有些还需改变土地性质，因而要办农地转用和征用手续。从目前我国农村土地政策而言，我国农村集体土地作为旅游用地政策上不支持，经济成本很大。

（四） 耕地、林地占补平衡和土地性质、用途变更难度加大。旅游项目用地大多都涉及耕地、林地，而国家对耕地使用管理控制比较严格，按照现有的国土资源政策，占用耕地必须实现“占补平衡”、“先补后占”的原则，同时，实行集体林权制度改革以后，林地权属、性质更加规范具体，使用地权属、性质、用途难以变更。

（五）在自然保护区进行旅游开发难度大。在自然保护区进行旅游开发建设，受到自然保护区相关管理规定的严格限制，开发难度较大。

三、旅游产业用地政策改革的建议和本地区典型做法

近年来，南岳在推进旅游产业发展，保障旅游产业用地方面做了许多尝试，也取得了一些成绩。据此提出以下建议：

（一）区别对待，落实政策保障。旅游区与非旅游区在产业结构、发展战略等方面存在差异，国家在制定旅游产业发展政策时，应将两者区别对待。例如，在部分旅游产业密集的地区逐步、有限度的放开高尔夫球场、大型游乐设施、主题公园（影视城）等类型旅游产业用地限制。以高尔夫项目为例，目前，国家采取的是“一刀切”的政策，是明令禁止的项目，但实际上全国有400余家高尔夫球场，其中只有少数几家是经过审批的。为什么越限越多，我们认为，主要是有市场，人民群众有需求，特别是在旅游区兴建高尔夫等大型项目将有助于更好的引进外资，提升旅游档次，促进地区经济发展，其主体作用远远大于负面影响。这是市场经济规律，所以建议对高尔夫项目不能一味的堵，要堵疏结合，特别是在旅游区要有序开放此类项目的审批。近期，我区就准备启动红光旅游休闲项目（高尔夫球场），但受限于国家相关政策，我们就感到实施起来非常困难，一是用地指标有限；二是球场用地不知如何供地，只征不转行不通，租用的话土地仍属集体所有，拆迁没有法律依据，矛盾纠纷重重。

（二）改进用地报批方式。建议在规划调整和用地报批时，先不确定具体的范围，以指标的方式报批，国土部门在用地单位项目详细规划审定前，先审批规划调整面积和用地面积指标，到项目规划审定后，落到实地，再报指标使用情况等相关资料到省国土厅备案。这样就可以改变前期国土部门催用地单位提供规划，后期用地单位催国土部门审批土地、提供土地的不利局面。

（三）统筹土地规划与旅游规划。要充分整合部门资源，尽快编制《旅游产业土地规划》，建立信息共享平台和信息通报机制，在编制土地利用总体规划、集体林权制度改革方案、自然保护区规划方案、城市建设总体规划修编、控制性规划等工作过程中，要充分考虑旅游资源所在地及其周边地区的旅游建设项目的用地需要，留够、留足旅游建设项目用地。在旅游建设用地提供方面，在规划阶段，可以适度放宽，但在审批建设的时候，一定要厉行节约，够用即可。属于城区范围内的旅游项目建设用地，周边尚未开发的，在规划建设时一并纳入开发控制性规划；周边暂时无法拓展的，项目建设规划同样要高起点、高标准进行，待时机成熟时一并统筹建设。

（四）充分发挥旅游等部门在旅游用地规划管理等方面的职能作用。涉及旅游景区、景点及旅游项目的建设和用地规划工作要有旅游部门参与。对在旅游区范围内的一些国有资产拍卖、出让等工作，要事先征求旅游部门的意见。主要风景区的管理权属问题，应尽量优先考虑方便旅游项目开发建设工作的需要。

协调林业、农业、国土等部门成立旅游用地工作领导机构，负责旅游用地的协调和相关调处工作；在旅游资源调查以及旅游规划中，请林业、国土等相关部门参与，做好相关政策的咨询衔接，做到未雨绸缪，有备无患。

四、旅游用地开发与利用中收益分配与农民权益保护问题

按照产出方式的不同，旅游用地开发与利用中所得收入可分为前期土地收入与后期的项目产出效益。前期的土地收入根据土地所有权属的不同，国土城镇建设用地出让收入应该由政府收览用于该地块绿化、道路等基础设施建设，农村集体土地上旅游产业用地收入上缴集体，或收集体组织折价入股产业项目。这样能够更好的保障被征用地块上失地农民的生活出路。

五、建立怎样的旅游用地开发利用和调控的新机制

（一）创新旅游产业土地利用规划体制

在旅游产业密集的地区，要多部门联动制定旅游产业土地利用专项规划，科学划定旅游用地功能区，统筹旅游产业土地利用，优化旅游产业用地结构与布局，确定旅游重点项目及建设时序，促进旅游产业集群发展。规划中要合理划定旅游产业发展储备用地。经营性主功能旅游用地，如旅游酒店、商业、会议中心等属城乡建设用地的，应严格控制建设用地规模。风景名胜、旅游基础设施等用地是预期性指标，可根据实际需要并通过规定程序适当增加规模。

目前，南岳虽没有制定专项规划，但在现有的《土地利用总体规划》中针对旅游区发展旅游产业的特点，将南岳城景区划分为生态敏感区、生态控制区、生态协调区、生态建设区等四个生态功能区。该规划提出依据功能区的不同，对旅游产业发展分别作出限制，促进了景区生态、资源保护与旅游发展用地和谐发展。

（二）要建立旅游产业发展中统筹规划，集约用地的新机制。

鼓励旅游建设用地积极挖掘现有建设用地潜力，盘活存量用地。探索建立旅游产业用地的准入条件，切实提高土地利用率，防止圈占浪费土地。在制定不同地区、不同类型旅游项目建设用地准入门槛，包括投资(地均投资额)、效益(地均产出额)、土地利用率(建筑密度和容积率)、利用方式 (如商业地产比重)等指标，严格新增用地考核。

在南岳工业园的招商引资过程中，南岳区国土资源部门做了大量的工作，成效显著。我局提前介入，向区委、区政府和相关部门及业主宣传国家的土地宏观调控政策和集约用地政策，并结合区情，当好参谋，引导各级各部门切实转变用地和招商思路。在项目的用地审批中坚持“三个不准入、不供地”的原则：不符合国家产业政策的企业不准入、不供地；不符合旅游区资源节约和生态环保型产业标准的企业不准入、不供地；不符合集约用地定额指标的企业不准入、不供地。同时，还依据国土资源部颁布的《工业项目建设用地控制指标》的相关规定，对项目建设周期、投资强度、容积率等指标做出了相应的具体要求，较好的拒绝和避免了科技含量低、附加值低、污染高的企业占用南岳宝贵的土地资源。

（三）要积极探索集体土地上旅游用地流转与使用的新机制

近期，各地区都在积极探索集体建设用地流转办法。旅游产业是无烟产业，通过旅游项目开发带动当地群众发展致富应该列为集体土地流转的主要方向。在具体的探索过程中，要积极推进旅游用地征地制度改革，减少征地范围，确保农民土地收益。农村经营旅游项目所得收益优先用于农村基础设施和公共服务设施建设、农村集体建设用地复垦以及困难群众的补助。要探索征租结合、只转不征、只征不转、又征又转等多种方式提供旅游用地机制；旅游生态用地在不改变农用地权属、性质和用途的前提下，可按照依法自愿有偿的原则，允许农民将农用地以转包、出租、股份合作等方式参与旅游项目开发。旅游建设用地允许农村以合法的集体建设用地通过出租、出让、作价出资或入股、合作、联营等方式参与开发经营。