南岳区创建"中国天然氧吧"项目事前绩效评估报告

南岳区事前绩效评估报告

评估项目名称：南岳区创建"中国天然氧吧"项目

项目实施单位：南岳区气象局

项目主管部门：南岳区气象局

评估组织机构：南岳区财政局

绩效评估机构：湖南华辉会计师事务所有限责任公司

报告日期：2024年6月30日

目 录

一、评估对象

（一）项目名称

（二）项目绩效目标

（三）项目资金构成

（四）项目概况

二、绩效评估的基本情况

（一）评估程序

（二）评估目的及思路

（三）评估方式、方法

三、评估内容与结论

（一）立项必要性

（二）投入经济性

（三）绩效目标合理性

（四）实施方案可行性

（五）筹资合规性

（六）总体结论

四、相关建议

（一）完善项目组织建设，提高项目保障能力

（二）调整项目建设规模，合理控制投入成本

（三）完善项目实施方案，健全后续维护计划

五、其他需要说明的问题

南岳区创建"中国天然氧吧"项目

事前绩效评估报告

为贯彻落实中央和省市关于全面实施预算绩效管理的决策部署，优化财政资源配置，从源头上防控财政资源配置的低效无效，提升行政决策的科学性，根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《湖南省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》（湘财绩〔2021〕8号）等文件精神，受南岳区财政局（以下简称"区财政局"）委托，湖南华辉会计师事务所有限责任公司于2024年6月对南岳区创建"中国天然氧吧"项目开展了事前绩效评估，现将有关情况报告如下：

一、评估对象

（一）项目名称

南岳区创建"中国天然氧吧"项目。

（二）项目绩效目标

南岳区气象局（以下简称"区气象局"）未填报该项目绩效目标申报表，评估组根据项目建议书、上级批复、中国天然氧吧评价技术规范等资料整理出相关绩效指标。

1.绩效总目标

通过实施项目创建，一是在南岳区境内建成符合监测规范要求的负（氧）离子观测系统和显示系统；二是有效提高南岳区大气负（氧）离子观测和生态气候景观观测的准确性和精细化程度；三是为南岳区成功创建 "中国天然氧吧"提供第一手的数据支撑和真实可靠的监测资料；四是获评2024年度"中国天然氧吧"称号，提高南岳衡山在全国的知名度和美誉度；五是推动南岳区康养旅游结合发展，促进当地经济水平高质量发展。

2.具体绩效目标

（1）创建内容： 3套负（氧）离子自动监测站及配套观测、显示、宣传、围栏警示系统，获评2024年度"中国天然氧吧"称号。

（2）创建质量：符合《空气负氧离子浓度监测站点建设技术规范》（LY/T 2587-2016）《中国天然氧吧创建示范活动实施细则》《中国天然氧吧评价技术规范（2023年修订）》要求。

（3）创建期间：2023年11月——2024年12月。

（4）社会效益：更好地发挥宣传科普作用，提升南岳区人民群众的幸福感和获得感；提高南岳衡山在全国的知名度和美誉度；促进南岳区康养旅游行业高质量发展。

（三）项目资金构成

《南岳区创建"中国天然氧吧"项目建议书》（以下简称"项目建议书"）估算总投资233.50万元（含税费及服务费），其中硬件系统建设投资估算为118.50万元，专业技术咨询及宣传服务投资估算为115.00万元。资金筹措方式：财政拨款。南岳区创建"中国天然氧吧"项目总投资明细如下（金额单位：万元）

（四）项目概况

本项目包含两项子内容，一是负（氧）离子自动监测站建设，二是申报"中国天然氧吧"专业技术咨询及宣传服务。

1. 负（氧）离子自动监测站建设

本项目拟在衡山灵芝泉景区（一类区）、水濂洞景区（一类区）和南岳区气象局（二类区）共建设3套负（氧）离子自动监测站，分别对南岳衡山景区东、西部和市区进行实行监测，形成覆盖全域的负（氧）离子观测"一张网"，包括3个高规格负（氧）离子自动监测站的建设及其配套的显示屏展示、宣传、围栏警示系统。

2. 申报"中国天然氧吧"专业技术咨询及宣传服务

根据《中国天然氧吧创建示范活动实施细则》《中国天然氧吧评价技术规范（2023年修订）》要求，委托咨询服务机构编制申报材料，制作宣传视频，在评审和实地核查时提供支持服务，做好沟通协调工作。

2024年4月，南岳区气象局编制项目建议书，申请南岳区创建"中国天然氧吧"并获得南岳区人民政府批准。

二、绩效评估的基本情况

（一）评估程序

1.评估准备阶段

评估工作组成立后，制定评估方案，初步确定评估目的、评估内容、评估原则及方法、评估程序与时间安排、工作组成员职责分工等内容。工作启动后，评估小组与南岳区气象局进行了对接，明确了评估内容。

2.评估实施阶段

一是查阅项目相关资料，对资料和数据进行审核，工程师对设计方案、投资估算进行分析。二是组织座谈，由评估工作组、区气象局、区财政局相关人员共同参与，了解项目实施背景、项目管理等情况，获取分析必要的数据。三是走访南岳区智慧旅游数据中心，调查了解南岳区政务数据综合管理及公示情况，综合分析项目的显示屏展示部分实施的可行性和必要性，成本的预期控制，分析同样的目标是否有成本更低的替代方案。四是根据收集的资料及现场踏勘情况综合分析，从项目立项的必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性五个维度，根据评估指标体系表综合打分，形成评估报告。

（二）评估目的及思路

通过评估项目创建的可行性和可持续性，项目的经济效益和社会效益，可能存在的风险和不确定性，提出改进建议和优化方案，为项目的实施提供科学依据。评估工作组参考《湖南省省级预算事前绩效评估管理暂行办法》，本项目事前绩效评估坚持绩效导向、科学规范、客观公正、精简高效四个原则。基于《南岳区创建中国天然氧吧项目事前绩效评估指标体系表》，从立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性五个维度进行评估和分析，得出相关结论提出相关建议。

（三）评估方式、方法

1.评估方式

根据本次绩效评估工作的实际情况，评估工作小组采用专家咨询、现场调研、座谈交流、问卷调查等多种方式开展评估。

2.评估方法

本次绩效评估采用财政支出绩效评估的一般方法，包括成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。在项目绩效评估中，根据评估对象的具体情况，采用以上多种方法相结合开展评估。

3.评估评分

评估得分（满分100分）=∑一级指标分值；一级指标分值=∑二级指标分值，由各项指标得分汇总形成。

4.评估等级

事前绩效评估结果根据评分划分为5个等次：90分-100分为"优"、80分-90分（不含）为"良好"、70分-80分（不含）为"一般"、60分-70分（不含）为"较差"、60分以下为"差"。

三、评估内容与结论

（一）立项必要性

1.政策相关性

（1）2018年，国务院办公厅印发《关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15 号），提出推动旅游与交通、环保、国土、海洋、气象融合发展。开发建设生态旅游区、天然氧吧、地质公园等产品，大力开发避暑避寒旅游产品，推动建设一批避暑避寒度假目的地。

（2）2022年，国务院印发《气象高质量发展纲要（2022-2035年）》（国发〔2022〕11 号）提出强化生态系统保护和修复气象保障。建立"三区四带"（青藏高原生态屏障区、黄河重点生态区、长江重点生态区和东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带、海岸带）及自然保护地等重点区域生态气象服务机制。建立气候生态产品价值实现机制，打造气象公园、天然氧吧、避暑旅游地、气候宜居地等气候生态品牌。

（3）2022年，湖南省人民政府印发《关于推动气象高质量发展的实施意见》（湘政发〔2022〕22 号），提出要深化生态文明气象支撑。建立气候生态产品价值实现机制，打造气象公园、天然氧吧、避暑旅游地、气候宜居地、气候好产品等气候生态品牌。

（4）2024年4月，南岳区人民政府同意实施南岳区创建"中国天然氧吧"项目。

依据上述政策，本项目符合国家、省、区各级政府关于气象领域建设的宏观政策要求。

2.职能相关性

区气象局是南岳区政府工作部门，为正科级。主要职能职责包括：

（1）负责本行政区域内气象事业发展规划、计划的制定及气象业务建设的组织实施；负责本行政区域内气象设施建设项目的审查；对本行政区域内的气象活动进行指导、监督和行业管理。

（2）组织管理本行政区域内气象资料的汇总、传输，依法保护大气探测环境。

（3）负责本行政区域内的气象预报管理工作，及时提出气象灾害防御措施，并对重大气象灾害做出评估，为本级人民政府组织防御气象灾害提供决策依据；管理本行政区域内公众气象预报、灾害性天气警报以及农业气象预报、城市环境气象预报、火险气象等级预报等专业气象预报的发布。

（4）管理本行政区域内人工影响天气工作，指导和组织人工影响天气作业；组织管理雷电灾害防御工作，会同有关部门指导对可能遭受袭击的建筑物、构筑物和其他设施安装的雷电灾害防护装置的检测工作。

（5）负责向本级人民政府和同级有关部门提出利用、保护气候资源和推广应用气候资源区划等成果的建议；对气候资源开发利用项目进行气候可行性论证。

（6）组织开展气象法制宣传教育，负责监督有关气象法规的实施，对违反《中华人民共和国气象法》有关规定的行为依法进行处罚，承担有关行政复议和行政诉讼。

（7）统一领导和管理本行政区域内气象部门的计划财务、人事劳动、科研和培训以及业务建设等工作；会同县（市、区）人民政府对县市区气象机构实施以气象部门为主的双重管理；协助地方党委和人民政府做好当地气象部门的精神文明建设和思想政治工作。

（8）承担上级气象主管机构和本级人民政府交办的其他事项。

2022年7月，全国评比达标表彰工作协调小组将"中国天然氧吧"、"中国气候宜居城市（县）"和"避暑旅游目的地"纳入《全国创建示范活动项目目录》，由中国气象局进行统一管理和授牌发布。根据《中国天然氧吧创建示范活动实施细则》，中国气象局公共气象服务中心为中国天然氧吧创建示范活动承办单位。

由上可见，本项目的实施与区气象局"负责气象业务建设的组织实施，向本级人民政府提出利用、保护气候资源和推广应用气候资源区划等成果的建议，对气候资源开发利用项目进行气候可行性论证"等职能职责高度相关。但评估组未发现与项目实施相关关的当地政府部门发展规划与当年重点工作计划。

3.需求相关性

本项目没有特定的公共服务对象，项目实施的主要目标是取得"中国天然氧吧"称号，进一步提升南岳衡山在全国的知名度和美誉度，助力南岳区发展文旅康养产业——"通过做强品牌、做精主题、做优体系、做大平台、做好标杆等措施，着力引进聚集一批医疗康养领域专家，布局一批养生旅游基地、医疗服务机构、医疗旅游重大项目，打造国际知名康养胜地和中南地区区域医养中心；融入衡阳区域中心化进程，建设区域文旅消费中心，整合区域文旅康养资源，依托南岳衡山七十二峰，打造国内知名的南岳衡山康养谷、医养谷、疗养谷。实现接待游客人数年均增长5%左右，旅游总收入年均增长9%左右。"[]

中国天然氧吧评价工作自2016年正式启动，依据科学评价标准，对申报地区进行严格规范的审查评定。到2023年，全国共有379个中国天然氧吧地区。该项工作得到了各地政府的积极响应、各级气象部门及相关行业部门的热情参与、社会媒体的大力助推，品牌效益显著提升，有力促进了各地经济社会的发展。

创建中国天然氧吧，开展品牌宣传，能够有效的扩大客群吸引力，各平台的发文量、点赞量、转发量和评论量说明了用户对中国天然氧吧地区的认可。根据《2022中国天然氧吧绿皮书》统计，传播热度特征如下列各图所示：

创建中国天然氧吧对推动地方旅游经济发展能够起到良好的带动作用，根据《2022中国天然氧吧绿皮书》数据，入选的重庆铜梁旅游收入增长率年均增长达41.92%；黑龙江铁力和湖南通道年均增长率分别达到了36.99%和18.35%；超过10%的还有重庆石柱(17.04%)、云南双柏(13.65%)、河南光山(12.08%)。同时，中国天然氧吧对于引入生态项目投资也是一张有足够含金量的名片。

综上所述，创建中国天然氧吧项目符合南岳区政府当前发展文旅康养产业的需求。但同时也应该看到，创建活动应该置于整合文旅资源、开展宣传营销活动、构建生态服务体系等一系列综合举措当中，方能收到良好的效果。

4.财政投入相关性

创建中国天然氧吧项目具有公共性，其目的是满足南岳区政府当前发展文旅康养产业的需求，带动地方经济发展，促进社会公共利益的实现。此外，项目的硬件设施建设也属于公共气象监测体系的一部分，其建设和运营需要符合国家和地方的气象政策、规划和标准，因此需要政府提供充分的财政支持和管理。同时，项目的建设和运营也需要满足社会公众对于旅游气象、环境等方面的信息需求，这些都需要政府提供充分的支持和监管。因此，本项目是社会公共事业的一部分，属于公共财政支持范围。

（二）投入经济性

1.投入合理性（从建设规模角度分析）

根据《中国天然氧吧评价技术规范（2023年修订）》，评价要求采用固定监测设备开展负（氧）离子监测，监测站点选址规范，设备定期维护，数据稳定连续。负（氧）离子监测评分规则如下：

项目硬件系统建设主要围绕建设3个负（氧）离子监测站，项目建议书在"负（氧）离子自动观测站建设"一章中拟在衡山灵芝泉景区（一类区）、水濂洞景区（一类区）和南岳区气象局（二类区）共建设3套负（氧）离子自动观测站，包括3个高规格负（氧）离子自动观测站的建设及其配套的显示屏展示系统……衡山灵芝泉景点（一类区）显示屏建议选择在南天门和望日台、西岭门票处等景点位置，并利用景区康家垅门票处现有大屏一并显示。通过对比分析，建设规模有如下几个方面不合理：

（1）3套负（氧）离子自动观测站的观测结果应该通过数据无线传输与存储系统同步投放到显示屏展示，而非仅衡山灵芝泉景点这一处监测站配套3个显示屏。

（2）《中国天然氧吧评价技术规范（2023年修订）》对显示屏的建设没有硬性要求，南岳区智慧旅游数据中心已经建有文旅综合平台，在南岳大庙、游客服务中心、康家垅主门票处等游客主要集散地有大屏可供联动发布，本项目再建设3处户外全彩LED显示屏的合理性不足。且南天门与望日台处于同一旅游线路上，经望日台上到祝融峰顶的游客均会先经过南天门，没有必要面向同一受众重复建设显示屏。

（3）项目拟建设太阳能供电系统2套，单价0.85万元/套，总投资1.7万元，但配套供电哪项主系统没有说明。且项目建议书已明确灵芝泉、水濂洞、区气象局三处均可就近接入市电，太阳能供电系统建立的必要性存疑。

2.投入合理性（从估算总投资角度分析）

项目建议书估算总投资233.50万元，其中硬件系统建设投资估算为118.50万元，专业技术咨询及宣传服务投资估算为115.00万元。评估组对投资项目估算明细与已实施同类项目中标成交结果进行了对比分析，省内建设负氧离子监测站普遍使用北京依派伟业数码科技有限公司型号为EP200B的大气负离子监测系统，价格与本项目投资估算相差不大。但与省外其他已成功创建中国天然氧吧的地区相比，本项目仍存在设备性能过剩，投资估算偏高的问题，本项目的投资估算还有进一步优化的空间。对比明细情况如下：

注：天山是一套，万源市和商州区是三套。

3.建成后后续投入分析

根据《中国天然氧吧创建示范活动实施细则》，承办单位根据《中国天然氧吧复查办法》组织对被授予"中国天然氧吧"称号的地区每三年开展复查。对通过复查的地区继续保留称号；对未达到复查要求的地区，承办单位责令其限期整改；对未按期整改或整改后仍不符合要求的地区，按流程撤销其称号。据此，创建中国天然氧吧是一项长期性的工程，相关监测设备的维修保养、数据的储存更新均有现实要求并需要相当的后续投入，但项目建议书对此没有进行估算。

4.成本控制措施有效性

区气象局拟根据项目建议书对项目的建设进行公开招标，但根据评估组对成本的分析测算，项目估算总投资偏高，项目建议书未体现比价询价内容，也未反映相应的成本控制措施，项目整体对成本控制的有效性一般。

（三）绩效目标合理性

项目未填报绩效目标申报表，不符合《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（湘办发〔2019〕10号）"各地区各部门编制预算时，要全面设置部门和单位整体绩效目标、专项资金绩效目标、政策及项目绩效目标"的要求。本报告暂按评估组设置的绩效目标列示。

（四）实施方案可行性

评估组对项目建议书及相关资料进行了分析，发现项目实施存在以下问题：

建设目标不合理

虽然根据《中国天然氧吧评价技术规范（2023年修订）》，评价指标分为强制性指标和参考性指标，任何一项强制性指标不符合要求，不能申报中国天然氧吧；其中强制性指标"负（氧）离子监测"，"规范监测站点小于2个，或不能覆盖两类区域，或持续监测时间少于1年"，分值为"不符合要求"；同时，项目建设的关键目标是获评2024年度中国天然氧吧。根据项目建议书的分析，评审阶段"一般在每年9~11月份进行"，但本项目硬件系统尚未开始建设，负（氧）离子监测工作尚未开始，不可能在11月份前达到持续监测时间不少于1年的要求；按照《中国天然氧吧评价技术规范（2023年修订）》的要求，项目获评2024年度中国天然氧吧的目标极可能无法实现。

2.组织机构不健全

根据项目建议书分析，"中国天然氧吧创建工作是一项系统工程，不仅需要全区各部门通力配合，同时也需要群众的全民参与。参考省内创建地区的成功经验，建议南岳区政府成立创建工作领导小组，统一下发相关文件通知，由分管副区长任组长，区政府办、财政局、气象局、文旅广体局、交通运输局、生态环境局、水利局、林业局、自然资源局、区景区综合事务中心、区农业局、区卫生健康局等单位为成员单位，按照"全区统一领导、部门分工协作、地方分级负责、各方共同参与"的原则组织实施。领导小组各成员单位要各司其职、各负其责、通力协作、密切配合，全区上下齐心共同做好中国天然氧吧创建工作。"

根据评估组了解的情况，项目尚未成立创建工作领导小组，组织保障能力不够健全。

3.风险管控不完善

项目未设立管控措施、机制，应对项目实施过程中可能产生风险的机制不完善。

（五）筹资合规性

本项目资金来源为财政投入资金，符合相关规定，资金筹措程序科学规范，资金筹措体现权责对等，财政与事权相匹配，财政资金支持方式科学合理。

（六）总体结论

本次事前评估采取百分制，评估工作组从项目立项的必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性这五个维度进行评估，综合得分为80.5分，评估等级为"良好"。

1.立项的必要性：总分30分，评估得分26分。

2.投入经济性：总分20分，评估得分13.5分。

3.绩效目标合理性：总分15分，评估得分15分。

4.实施方案可行性：总分25分，评估得分16分。

5.筹资合规性：总分10分，评估得分10分。

具体评扣分情况见附件1。

四、相关建议

根据南岳区《关于擦亮南岳文旅康养品牌，推动文旅产业高质量发展的决定》及相关推动旅游产业发展的政策方针，考虑南岳区发展康养旅游产业，进一步提高南岳衡山知名度和美誉度的需要，评估组认为南岳区创建中国天然氧吧项目确有一定的合理性。但评估组综合前期调查核实相关资料后，认为该项目还存在组织保障不完善、时间规划不合理、投资估算不精细等问题，具体建议如下：

（一）完善项目组织建设，提高项目保障能力

中国天然氧吧的创建是一项系统性的综合工程，仅靠单一部门推动事倍功半。按照项目建议书的规划，建议建立创建工作领导小组机制，协调各相关部门协同发力，推进创建工作实施。

建议按照《关于加强南岳区数字化建设管理的指导意见》(岳办发【2023】15号)验收文件要求"……项目建设单位应在完成项目建设任务后的半年内组织验收专家组并邀请区数字化主管部门完成建设项目的初步验收工作……"，项目方案和招标采购要求应明确项目建设成果必须通过相关部门联合验收，将大气监测设备采集的数据同步传输至南岳区数据中心，由区智慧旅游数据中心将数据汇聚、分析，完善南岳区基础数据体系。同时将天气数据推送至南岳一码游小程序，为游客提供方便快捷的出行信息，发挥监测数据效益最大化。相关数据需要预留接口，实现与我区现有文旅综合平台对接和大屏同步同屏发布，做到数据区内共享，多屏联动，受惠更多游客及居民群体。

（二）调整项目建设规模，合理控制投入成本

根据《中国天然氧吧评价技术规范（2023年修订）》要求，充分考虑当前地方财政严重吃紧的特殊时期，贯彻落实厉行节约、过紧日子的要求，合理确定建设内容和建设规模，参考已实施的同类项目合理编制投资估算，控制项目投入成本。鉴于外省2023年几个地方用单通道能通过验收的案例，建议从厉行节约出发，采用单通道。此外，因山上多被树木遮挡，日照时间短，依靠太阳能采集电源供电极不稳定且太阳能利用率低，不能与山下水利设施监测依靠太阳能采集电能无树木遮挡的情况相提并论，建议能接市电的地方尽量用市电，不接或少接太阳能，尤其是气象局（二类区）已接市电的地方。且项目建议书里已经有备用蓄电池电源，建议可以不用双电源。如果接市电成本过高，无法协调供电局接入，则只能用太阳能。在以上前提下，装了太阳能可验收付费；如没装太阳能，验收时，扣除太阳能的费用再结算。

（三）完善项目实施方案，健全后续维护计划

为保障项目的顺利实施和取得预期效果，实施单位应进一步明确项目目标时间的实现可行性及是否需要调整；明确项目管理组织机构和职责；对项目实施过程中可能出现的风险和问题进行预判和评估并制定相应的应对措施；对项目建成后的运营成本和规范化管理进一步补充说明。

（四）针对"项目建设目标不合理，不可能在11月份前达到持续监测时间不少于1年"的要求，建议区气象局与湖南省气象局等上级部门进行沟通汇报，考虑南岳一直以来优良的气候环境，争取以历史相关数据为参考，不将"持续监测时间少于一年"作为南岳区创建中国天然氧吧的硬性指标。

五、其他需要说明的问题

（一）事前绩效评估是财政部门和预算部门、单位，根据国家及省决策部署和政策要求、部门战略和事业发展规划等，运用科学、合理的评估方法，对拟新增的重大政策和项目设立必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等方面进行客观、公正的评估。

（二）事前绩效评估的目的是确定项目是否具有可行性，是否符合国家政策和规定，是否合理、有效地利用资源，以及项目实施过程中可能遇到的问题和风险，帮助政策制定者、项目管理人员和其他利益相关者更好地了解计划或项目的风险、成本和效益，以便做出更好的决策。

（三）事前绩效评估一般基于项目立项之前的资料进行评估，主要包括项目的申请书、可行性研究报告、预算、计划书等。评估的时间点一般是在项目立项之前，以确保在项目实施之前对项目进行全面评估，为项目决策提供科学依据。

（四）本次事前绩效评估报告评估时点为2024年5月31日，截至评估日该项目已经完成了项目建议书的批复，取得了技术审核意见。

（五）本次事前绩效评估基于评估时点项目单位提供的资料及沟通情况开展，主要包括项目建议书及批复，资料的完整性和真实性由项目单位负责。

（六）本次评估结果仅作为政府决策和财政预算的参考依据。非经委托方和本公司许可，不得用于其他目的。

附件1：事前绩效评估指标评分表

湖南华辉会计师事务所有限责任公司

2024年6月7日

附件1：

事前绩效评估指标评分表

南岳区创建”中国天然氧吧“项目事前绩效评估报告6.12